您现在的位置: 范文先生网 >> 法律论文 >> 宪法论文 >> 正文

中国宪法政治回顾与展望

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

  中国宪法政治回顾与展望
  
  肖金明
  
  自1949年至今,中国宪法政治建设已走过了六十多年的历程。六十多年来的宪政之路,有很好的起点,但也走过很长的弯路;有曲折的过程,重要的是已经形成良好的走势。1949年的《共同纲领》开启了新中国立宪之先风,1954年宪法(“五四”宪法)是新中国宪法政治建设的早期标志,它们共同为中国宪法政治确立了价值和精神、基本原则与制度框架以及发展趋势。但起步不久的中国宪法政治之路并不平坦,在二十年的政治运动中,尤其是“文化大革命”期间,宪法被弃、宪政不存。替代“五四”宪法的1975年宪法(“七五”宪法)和1978年宪法(“七八”宪法)实际上已经不同程度地偏离了建国初期确定的宪法政治发展轨道,甚至背弃了一些基本的宪政精神、原则和制度;1982年制宪及其前后组织法、选举法等宪法相关法的制定,启动了中国宪法政治新的征程。1982年宪法(“八二”宪法)以及随后20多年来宪法的修改和宪法相关法制建设,为中国宪法政治复原和发展夯实了基础。尽管六十多年来的新中国宪法政治发展道路坎坷,有很多教训,但也有经验和成就。最近三十多年的宪法建设取得的显着成就主要表现为宪法规范体系、公民权利体系、国家政权体系、地方制度体系的不断完善和发展。而正是这些宪法政治基本制度元素的优化和体系化,规定了中国宪法政治的未来走势。中国宪法政治正趋势而行,迈向可以期待的美好未来。
  
  一、六十年来宪法政治的曲折之路
  
  自1949年《共同纲领》开始到现在,中国宪法政治建设走了六十多年的曲折道路。1949年《共同纲领》的制定开新中国立宪之先风,《共同纲领》是人民共和国奠基之作,是新中国的政治基石,“是目前时期全国人民的大宪章” [1]。作为临时性宪法,1949年的《共同纲领》不仅是民主立宪建国的基本标志,而且是建国初期的一切法制的基础,[2]它确立了新中国宪法政治的良好起点。但斯大林不承认“我们现实的根本大法即共同纲领”,[3]不承认共同纲领的宪法性质和地位,坚持认为“纲领与宪法有重大区别,……纲领主要是说明将来,而宪法则是说明现在”,[4]并建议中国尽快实行全民选举和制定宪法。斯大林的建议以及国内政治、经济和社会形势的变化,促使中国共产党和毛泽东主持制定了“五四”宪法,并实行了全国选举,产生全国人民代表大会。“五四”宪法实现了内容体系的结构化,具备了宪法文本的外观形态,而“国家机构”和“公民的基本权利与义务”的分立,充分体现了其内在的宪政精神。被称为新中国第一部宪法的“五四”宪法,确立了宪法政治体制的基本模式,规划了民主政治的总格局,为中国宪法政治发展构筑了更为坚实的台阶。但是,随着1956年底开始的政治形势的变化,“五四”宪法逐步淡出国家政治生活,基本上处于形存实亡的状态。初步建立起来的民主法制遭到破坏,违宪、反宪现象时有发生,中国实际上进入了近二十年的“无宪”期;在文化大革命行将结束时制定的“七五”宪法和改革开放之前制定的“七八”宪法均存在一定程度的历史局限性。“七五”宪法严重偏离了宪政原理,即使在形式意义上也很不完整。“七八”宪法“左”的政治色彩仍然很浓,而宪政精神明显不足。当然它也在不少方面消除了“七五”宪法上的严重缺陷,并在一定程度上呈现出回溯“五四”宪法的趋向,预示着长达二十年“无宪”期的基本结束。
  
  改革开放后制定的“八二”宪法标志着中国宪政发展的历史转折,这部回归“五四”宪法的新宪法复原了宪法的完整框架,恢复了宪政的基本精神和原则。根据有些学者的分析,1982年宪法与1954年宪法相同和相似的部分分别有51条和47条,约占1954年宪法的45.6%和42%;1982年宪法以1954年宪法为基点,在宪法价值观、基本原则、体系内容和具体规范上体现了对1954年宪法的回归、承继和发展。[5]它与其前后出台的人民法院组织法、人民检察院组织法、选举法、国务院组织法等宪法相关法一起,为近三十年来中国宪法政治的稳步发展奠定了基础。在随后的二十多年间,“八二”宪法与时俱进,历经1988年、1993年、1999年、2004年四次修改,与改革开放、经济发展、社会进步和政治文明同步,不仅文本更加完善,制度更为完备,原则也更为完满。1999年、2004年第三次和第四次修改“八二”宪法,将“依法治国,建设社会主义法治国家”和“国家尊重和保障人权”写进宪法修正案,被视为中国宪法建设最好的进展和国家走向法治的近期重要标志,作为在人民主权原则之后的两项宪法基本原则,突出了法治国家和人权保障的宪政精神,从根本上规定了中国宪法政治的健康走向。不仅如此,以宪法为统帅的法律体系已经形成,以人民代表大会为根本政治制度且以多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为基本政治制度的中国特色社会主义政治制度体系由此形成,形成了中国宪法政治发展的制度保障。
  
  二、不断完善的宪法规范体系
  
  1949年9月27日,在通过《共同纲领》之前,中国人民政治协商会议先行通过了《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》。这是民主立宪建国活动的重要组成部分,是《共同纲领》的配套立法,与《共同纲领》一起构成临时宪法的基本框架。从这样的意义上讲,《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》成为六十年立宪史上最早的宪法相关法。与“五四”宪法相适应,宪法相关法制建设进入一个旺盛期,选举法、组织法等宪法相关法为完善国家和地方政权体系提供了有力支撑。但随着“五四”宪法自1950年代末对政治生活作用的减弱和消失,宪法相关法制建设也几近沉寂,一直到1970年代末才得以恢复重建。自改革开放以来,宪政建设进入了一个不断完备的过程,三十年的建设成就首先表现在宪法规范体系的不断完善上。以“八二”宪法文本为基础,包括四次修改宪法形成的宪法修正案,完善和发展了宪法规范体系的主体部分,除宪法及其修正案外,宪法相关法是不可或缺的宪法渊源,健全和完善宪法相关法因此成为宪法规范体系建设的重要层面,宪法相关法制建设成为宪政建设的重要内容。尽管宪法相关法这一概念在学术界还没有被普遍认可,但国家立法规划、政府白皮书等官方文件已经采用这一术语,在构建法律体系、划分法律部门上具有重要意义。比如,在十一届全国人大常委会五年立法规划中,七个类别共49部法律将进入制定和修改程序,其中第一类为宪法及宪法相关法,涉及村民委员会组织法、城市居民委员会组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、全国人民代表大会组织法、国家赔偿法等。宪法相关法实际上已经成为我国法律体系中的重要法律部门,在已经形成的法律体系中,宪法是统帅,宪法相关法是主干之一。[6]关于宪法相关法的范围,目前没有明确的界定标准,二○○八年二月国务院新闻办公室发布的《中国的法治建设白皮书》的附录“中华人民共和国现行有效法律分类目录”列举了39件宪法及宪法相关法,除“八二”宪法及其修正案外,还包括城市街道办事处组织条例(1954年)、国籍法(1980年)、全国人民代表大会组织法(1982年)、民族区域自治法(1984年,2001年修正)、集会游行示威法(1989年)、香港特别行政区基本法(1990年)、国旗法(1990年)、国家赔偿法(1994年)、村民委员会组织法(1998年)、立法法(2000年)、反分裂国家法(2005年)、监督法(2006年)等。
  
  如前所述,尽管学界和立法界对宪法相关法的概念和外延还没有形成共识,但宪法相关法制建设无疑已经成为中国宪法政治建设的重要组成部分。宪法相关法制建设主要表现在三个方面,一是构建国家和地方政权体系,包括有关国家政权建设的选举法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法、法院组织法、检察院组织法等;二是构建中央与地方的宪政关系,包括民族区域组织法、香港基本法、澳门基本法等;三是构建政治权利与公民权利保障体系,包括言论自由法、结社自由法、出版自由法、宗教自由法、游行示威法、戒严法等。宪法相关法是宪法规范体系的重要组成部分,完善宪法规范体系必须重视宪法相关法制建设。就第一个方面而言,平等选举和普遍选举是选举制度完善和发展的方向。选举法在最新修改中规定农村和城市人口按同样比例选举代表,消除了城乡在选举全国人大代表的差别和歧视,解决了长期受到质疑的平等选举问题。[7]但仍需加强选举制度建设,为适度控制和相对自由的政治选举提供制度框架。职能定位和分权原则是国家政权组织制度建设基本逻辑。应当尽快启动对全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的修改工作,完善国家和地方权力机关、行政机关的职能和职权体系。人民法院组织法和人民检察院组织法正在酝酿修改,中国特色的司法制度(政法制度)特别是公正、高效、权威的司法体制建设,需要通过修改“两院”组织法定位“两院”角色;就第二个方面而言,维

[1] [2] [3] 下一页

下页更精彩:1 2 3 4 下一页