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浅议行政中的“不作为”行为

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

所谓行政中的“不作为”行为,是指基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请,行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责,而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为,亦称“不作为违法”或“消极违法”行为。行政“不作为”其表现形式大致有拒绝履行、不予答复、拖延履行,它与行政中“乱作为”一样,都将可能侵犯或损害行政相对人的合法权益。
一、“不作为”行政行为面面观
有专家指出,目前我国每年“民告官”的案件有近10万件,其中有40%左右以老百姓胜诉而告结,而状告行政机关“不作为”行政行为的案件每年呈上升趋势,笔者就具体案件列举一、二。由于80%股权被他人非法侵占,瑞丰公司一再申请及催促深圳市工商局对有关外方股东权变更登记的有效性及相关营业执照进行确认、补发,而迟迟得不到答复。该公司以深圳市工商局“不作为”为由,将其推上被告席;山东农民质疑招生舞弊案两年未果,遂状告教育部门“不作为”;四川射洪县万林乡牵牛村三户农民因乡政府对一起林地权属纠纷不作处理,以政府的“不作为”行为,将其推上被告席。射洪县人民法院依法作出一审判决,三农民一审胜诉;一名醉汉在潜江市园林派出所翻墙时摔死,其家属认为警察没按规定进行强制醒酒措施,将潜江市公安局告上法庭。法院一审判决潜江公安局培偿5万余元;安徽省当涂县建材公司职工汤晋,因该公司停发和乱扣其经济收入,向县劳动局递交请求履行保护劳动者合法权益的法定职责的申请,两个月后未接到答复,以“不履行保护人身权、财产权法定职责”将劳动局告上法庭,经法院审理判定汤晋胜诉。在我们浙江,1996年春节期间,永嘉县开洋在相邻的中村饮水水源兴建堤坝,安装水管,把水源全部引入开洋村,从而截断了中村的自来水。两村就此引发纷争。县政府组织过协调,但由于两村意见分歧较大,最终没有作出裁定。而之后县政府就此事置之不理。无奈之下,110名农民以政府“不作为”为由,将县政府推上被告席,状告县政府“不作为”,要求法院判令县政府依法履行职责,此案经中、高级法院判决,以老百姓胜诉而告终;同样,长兴县工商局也因“不作为”而被51岁的该县农民李锦良告上法庭。1996年,李锦良发现当地一些青梅加工厂,从外地收购白梅,然后用墨汁、明矾等原料进行加工,使“白梅”变成“乌梅”,其中的苯酚是致癌物。李多次向镇工商所和县工商局举报,要求对此制假行为进行查处,然而查处却迟迟没有结果。在历经4年后,2001年3月,李以“行政不作为”将长兴县工商局告上法庭。从以上这些状告行政机关“不作为”行政行为的案件中可以看出,随着国家依法治国战略方针的实施、社会主义市场经济的蓬勃发展和公民法律意识进一步增强,加上《行政诉讼法》实施十多年的实践,行政机关“不作为”行政行为越来越倍受广大人民群众的关注,应用法律维护自己的合法权益越来越成为广大人民群众的有力武器。同时又向我们昭示了“不作为”行政行为已经受到了法律的挑战。
行政机关的法定职责,既是行政机关的法定权力,又是行政机关的法定义务,行政机关必须履行。而“不作为”行政行为,是行政机关权力与义务相脱节、职责意识淡化的具体表现。究其原因有:一是受利益趋动。为了保护地区、行业、部门和个人利益,有些行政机关和行政人员置法律法规和规章于不顾,该作为的不作为;二是受压力所迫。有些行政机关和行政执法人员在行政相对人法制意识不断加强的压力下,怕当被告,怕败诉而不敢作为。有些行政机关和行政执法人员在上下左右关系网的压力下,不去作为,有的甚至搞变通,搞妥协;三是责任意识淡化。有些行政机关和行政执法人员宗旨意识不强,重权力轻义务,对应该履行的职责,有的拖延履行,有的不予答复,有的拒绝履行,有的利用各种手段推卸责任。四是行政执法人员思想政治素质、行政伦理素养和业务工作能力水平不高,遇到较为复杂的具体行政工作不知如何作为,规避矛盾,有的视而不见,有的消极应付,有的甚至用“不予答复”的方式来掩饰自己的“不作为”行为。总之,行政机关“不作为”行政行为的表现还很多,广大人民群众对此与对待“乱作为”一样深恶痛绝,一旦侵害了他们的合法权益,他们就会将行政机关送上法庭。这在两个方面应该引起我们的重视。一是“民告官”虽然使政府机关有失脸面,但这个难堪的代价换来的却是民主与法制的张扬,充分说明了广大人民群众法制意识在不断提高,我国的民主与法制建设正在“提速”。二是各级政府和行政部门应该反思自己的工作,从立法、执法、监督各个环节查找存在的问题,在如何为民行政、依法行政上下功夫,切实在行政实践中做到“不乱作为”和“不作为”。
二、“不作为”行政行为危害谈
“不作为”行政行为与超越职权和滥用职权表现形式正好相反,其拒绝履行、不予答复和拖延履行,完全是行政机关官僚主义不负责任、不履行职责的行为。从理论上讲,是一种应当作为而不作为(这里排除行政机关对经查证行政相对人不合法申请的拒绝)。其危害:一是与“全心全意为人民服务”的宗旨相背离。“全心全意为人民服务”是我们党的宗旨,也是行政管理的目标,更是实践“三个代表”重要思想的具体表现。人民需要行政机关,人民授权行政机关行使行政权力,最终目的就是通过行政管理,为经济和社会管理发展服务,为提高人民的物质和文化生活水平服务。根据有关法律法规规定,我国许多行政机关具有许可公民、法人和其他组织享有合法权益的法定权力,具有保护公民、法人和其他组织人身权、财产权的法定职责。如工商机关有保护生产产家产品商标权和消费者利益的职责,专利机关有保护专利发明人专利权职责,公安机关有保护广大人民群众生命财产安全的职责等等。这些权力和职责的设定,目的是使行政管理不偏离为人民服务的航道,如果行政机关混淆政府与人民群众的关系,不能从思想认识上解决政府的权力来源于人民、政府是执行人民意志的机关这一问题,忘记自己是人民的公仆,就不能在具体的行政实践中想为人民群众所想,急为人民群众所急,就会凌驾于人民群众之上做官当老爷,官僚主义不负责任、不履行职责的“不作为”行为就会由此而产生,就会使人民群众对我们的政府丧失信心,发展到一定程度就会危及到我们党的执政之基。二是与职权职责相统一的职权行使原则相背离。职权是宪法和法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力,它与公民的权利不同,公民的权利可以行使也可以放弃。但行政机关的职权不仅可以行使,而且必须行使,不能放弃。法律授予行政机关的职权,实际上也就是赋予行政机关以义务和责任,行政机关必须尽一切力量去保证完成。因此,行政机关的职权从另一角度来说就是职责,职权与职责相统一,是一个问题的两个方面。放弃职权,不依法行使职权,就是不履行义务,就是失职。从目前我国行政实践来看,有些行政机关把职权等同于公民的权利,愿意行使时就行使,不愿行使时就随意搁置,已成为行政管理中大敌之一。行政中“不作为”或“失职”行为,不再是我们一些行政领导所认为的那种“无所事事”、“无所作为”,也不是“群众观念、作风态度、办事效率”的问题,而是行政机关的一种违法行为的表现,降低政府威信、败坏政府形象不仅给全面推进依法行政带来负面影响,而且直接影响我们党带领全国人民实施依法治国的伟大战略。三是与严格维护法制统一相背离。维护法制统一是依法治国的基本要求,是推动社会主义市场经济发展的需

要。然而,有些行政机关不是从全局利益出发,对与本地区和本部门不利的违法事件不管不问,常出现有令不行、有禁不止的现象。有些行政执法人员受到部门和个人利益的趋动,该履行职责时不履行,对违法行为不制止、不处罚。这些“不作为”行政行为的后果使法律、法规和规章的实施出现了“盲区”,“一地两法”或“两地两法”的现象时有发生,给创造经济建设和社会发展良好的法制环境带来了阻力和障碍,严重影响了改革开放和经济建设进程,这已成为人民群众反映最强烈的问题之一。
行政中出现“不作为”行为,其危害是显而易见的。究其原因,除了行政机关和行政执法人员的政治思想素质和行政伦理素养与“以德治国”要求差距较大外,法制本身对行政机关履行职责的期限也缺乏应有的约束,倒致了法律、法规和规章对“不作为”行政行为无所作为。笔者随机查阅了下述八种法律、法规和规章:1、《中华人民共和国治安管理处罚条例》;2、《医疗事故处理办法》;3、《中华人民共和国税收征收管理办法》;4、《村庄和集镇规划建设管理条例》;5、《军人抚恤优待条例》;6、《道路交通事故处理办法》;7、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》;8、《取水许可制度实施办法》。这其中,第1~5部法律规范没有行政机关履行职责的限制,第6~8部法律规范有期限规定,但也不全面。如《中华人民共和国企业法人登记管理条例》,仅规定了工商行政管理机关对开业登记申请的审批期限,但对于法人变更、

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