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论民族经济立法的基本原则

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

李占荣


民族经济立法的基本原则是指贯穿于民族经济立法各环节的根本性准则。它是民族经济立法指导思想在立法实践中的表现,反映着立法者价值取向和法律意识以及受民族社会经济条件制约的程度。
一、 民族经济立法的含义
从语源看,立法在古典文献中已经存在:“《商君》云:‘伏羲神农教而不诛,黄帝尧舜诛而不怒,乃至文武,各当时而立法,。《史记•律书》云:‘王者,制事立法’。《汉书•刑法志》云:‘圣人制礼作教,立法设刑’”①。中国漫长的封建社会历史也集中印证了立法的客观历史存在。当然,古代的立法与现代意义上的立法内容不尽相同,但绝不能说古代无立法②。对于立法的内涵,当代法学界仍是见仁见智,概括起来有四种说法:“第一,立法是指一切国家机关依据法定权限和程序制定、修改和废止各种不同的规范性文件的活动。第二,立法是指最高国家权力机关和它的常设机关依据法定权限和程序,制定、修改和废止法律这种特定的规范性文件的活动。第三,立法是指一切有权制定、修改和废止法律的活动”③。“第四,立法是由特定主体,依据一定职权和程序,运用一定技术,制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动”④。这些定义之间并无大的差异,都把立法看作是一种活动,一个动态的过程,是符合立法的实际情况的。
民族经济立法是我国这样一个多民族国家立法的具体类别和形式,它是指国家立法机关和地方立法机关依据法律规定的职权和程序,运用一定技术,制定、认可和变动民族经济法的活动。这个概念体现了民族经济立法的如下特征:从主体看,民族经济立法的主体不但包括中央立法机关,而且包括地方立法机关,中央立法机关有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院及其各部门。地方立法机关主要包括地方权力机关和地方政府机关。只有中央立法和地方立法相结合,才能制定出具有不同效力层次的民族经济法,来调整不同层次和不同范围的民族经济关系。从职权看,享有民族经济立法权的中央立法机关和地方立法机关不能任意行使该项权力,而应当依据法律规定的职权和程序进行民族经济立法。依照法定的职权进行立法,说明不同的立法主体享有不同的立法权限,而且只能采取特定的立法形式和法律渊源,该立法的成果只能反映和调整特定的民族经济关系。例如地方立法机关只能制定本地区的民族经济法规,而不能制定民族经济基本法律,并且该法规只能在本区域实施。民族经济立法依据一定程序进行,一方面是宪法性法律《立法法》的明确规定,另一方面也是保证民族经济立法严肃性、权威性、稳定性的要求。从内容看,民族经济立法是运用一定技术制定、认可和变动民族经济法的专门活动。所谓立法技术就是立法时所运用的科学方法和操作技巧,立法技术不但包含着立法经验的总结,而且包含着对法的结构规则的合乎科学的营造。良好的立法技术是制定、认可和变动民族经济法的重要保证。
民族经济立法既是民族立法的重要组成部分,也是经济立法的题中之意。民族经济法学科母体的二重性决定了民族经济立法的应当遵循立法法、民族立法和经济立法的指导思想和基本原则,从而总结出适合自身特点的基本原则。
二、民族经济立法的合法性原则
对合法性问题的探讨是法学研究中的基本主题。立法的合法性因立法从逻辑上优位于执法和司法、守法的特点而具有优先意义。民族经济立法是民族经济法实践的初始环节,其合法性原则要求:第一,民族经济立法权合法化。民族经济立法权是立法机关的专有权力,每一项权力诸如提案权、审议权、表决权、公布权的归属和界限都应当由法律明确规定。它反映着立法权受制约的状态,即一方面接受各民族人民的监督,另一方面受其他国家权力的制约,最重要的是,它受到法律的制约,任何不合法的立法权力的行使,都会得到法律制止。第二,民族经济立法内容的合法性。它表明:民族经济立法的内容首先要符合宪法的规定,不符合宪法精神与规定的任何立法均为违宪法立法,是无效的立法,应当承担违宪责任。同时,各民族经济立法主体在立法时应当注意本立法所依据的法律以及本立法不得与上位阶立法相悖,否则便是无效的民族经济立法,这也是法制统一性的客观要求。第三,民族经济立法程序的合法性。民族经济立法是一项特殊的立法,由于涉及到民族和经济两个带有强烈政治色彩的敏感性问题,因此,只有把立法权纳入法定程序之中才能有效防止各种人治因素、长官意志和其他因素的非法干预,才能使民族经济立法与国家统一的经济立法相协调,从而推动民族经济与市场经济的接轨与同步发展。总的来看,立法合法性原则是一项首要原则,是其他原则贯彻的前提。
三、民族经济立法的民主性原则
对人类社会而言,民主是一种观念,对于国家而言,民主是一种制度。“立法、行政、司法等国家政权活动,在现代国家,都是一个民主与集中相统一的过程。但是,立法权、行政权、司法权在权力性质、特征和运行规律等方面存在很大差异:立法权崇尚民主,行政权追求效率,司法权维护公正。比较而言,国家立法活动更强调民主”①。尽管民主性原则是一个普遍性原则,然而对民族经济立法而言,具有特别的意义。其一,根据《立法法》第五条的规定,立法活动应当“体现人民的意志,发扬社会主义民主, 保障人民通过多种途径参与立法活动”。民族经济立法的民主性原则要求体现少数民族意志,反映他们的经济利益和要求,使他们参与到立法活动中来。少数民族人民群众参与民族经济立法的形式主要有两条:一是通过民主选举各级人大代表,由人大代表在参与国家权力机关的工作中反映本民族和其代表的自治地区人民群众的意见和要求;二是有关国家机关(包括中央国家机关和地方国家机关)在其立法活动中,切实采取有效措施,广泛听取少数民族人民群众的意见,既可以让少数民族群众个体参与其中,也可以让少数民族群众的代表参与其中。只有这样,才符合民族经济立法的民主性原则。
民族经济立法向来是民族立法的中心,不但五大自治区把民族经济立法作为重点来抓,其他多民族的省份如青海、甘肃、云南、贵州、四川等也在立法中突出了经济立法,以四川省为例,其颁布的8件单行条例中,经济立法占5件,它们是:《凉山彝族自治州矿产资源管理条例》、《甘孜藏族自治州矿产资源管理条例》、《凉山彝族自治州东西河飞机播种林区管理条例》、《凉山彝族自治州家禽卫生防疫条例》、《阿坝藏族羌族自治州野生药材、菌类植物保护条例》,占单行条例的60%以上。这些地方立法基本上是在熟悉本地区民族经济情况和大量调研基础上完成的,从一定程度上能够与少数民族人民群众的愿望和要求相契合,这是民族经济利益与地方经济利益相契合的必然结果。然而在中央立法的层面上,民主性原则的贯彻是受一定条件限制的:一是这一层面的民族经济法的概括性特征的局限。中央立法层面上的民族经济法一般适用于全国所有的民族地区和各少数民族,面对千差万别的民族经济生活状态,不可能针对具体区域和民族特别立法,只能制定概括性的普遍适用的法律。二是受立法观念和立法成本的限制。中央层面的民族经济立法,往往带有较强烈的自主意识,加上调查和征求民族群众意见的成本较高,因此受到了较大局限,影响了立法民主性原则的贯彻执行。以往群众参与民族经济立法的形式有两种,其一是由领导机关将民族经济立法草案经初步审议后,印发有关部门和地区征求

意见,根据反馈意见进行再修改。其二是邀请专家学者和民族宗教界人员举行座谈会,进行讨论。当然也有由起草小组深入到少数民族地区和民族群众中去进行调查,收集意见和要求,经汇总后酌情修改民族经济法草案的情况,只是这种深入细致的工作并不普及。事实上,群众对民族经济立法的参与程度反映着立法的民主化水平,也是衡量立法工作的一个重要标准。民族经济立法过程中的群众参与,本身是一个检查和检验立法的价值取向和合法性的过程。笔者认为,符合法律规定只是合法性的表象,实质意义上的合法性(无论是对行为、法律还是权威)应当是它被社会认可、遵守和拥护的程度。如果一个行为、一部法律或一个权威得不到广泛的正面反应,则其合法性就无从谈起。
四、民族经济立法的民族经济利益原则
所谓民族经济利益原则,是指民族经济立法应当充分考虑民族经济利益,以确认和保护民族经济利益为价值取向。这是一个需要十分重视的原则。
从一定意义上讲,法律就是为了调整利益关系而产生和存在的。民族经济法是调整民族经济利益的法律机制。在利益体系中,不同主体之间存在着利益反差,其表现形式之一就是少数民族及其地区与汉族和非民族地区之间的利益反差。其主要原因在于改革开放以来,市场经济的大潮席卷少数民族及其地区,迫使少数民族人民及其地区必须参与市场竞争,然而由于自身实力较弱,在强弱分明的市场竞争中反而拉大了差距,形成了更大的利益反差,目前,这种利益反差仍在扩大。民族经济立法应当以民族经济利益为价值取向,通过法律手段保护少数民族及其地区的经济,从实质意义上平衡以往既存的利益反差。邓小平同志曾经深刻地指出:“社会主义最大的优越性就是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西。

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