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再论宪法权力

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

一、宪法权力界说
权利和权力是两个最基本的宪法现象,西方国家宪法理论秉承罗马人开创的公法、私法划分传统,并视宪法为公法,因此权力当然成为西方宪法学研究的一个重要范畴。1 近代以洛克、孟德斯鸠为代表的启蒙思想家在反对封建专制过程中,重新阐释了自然法理论,倡导了一种与亚里士多德的国家与社会相一致的一元观不同的国家同社会相区分的二元观,认为宪法和法律应该有不同的效力渊源,并从自然状态推衍出自然权利、社会契约、人民主权、限权政府、公民自由等概念,从此权力成为构筑宪法内容的一个重要要素。新中国的法理学长期忽视权力的现实地位,在它向部门法学提供的一般分析框架中基本没有权力的位置,而宪法学者又不能不面对法律生活中几乎无处不在的权力,这种状况急需我们对既往的宪法学理论重新进行审视。
宪法权力,又可称为宪法下的权力,是宪法规定或赋予的权力。宪政的基本原理决定了宪法权力是受宪法和权利限制的一种权力。但在学理上中国宪法学者一直回避使用这个概念,明确提出这个概念并在法理上予以较系统阐释的是莫纪宏教授,他认为宪法权力来自权力拥有者的授权,其正当性源于权利。2宪法权力与权力、政治权力、国家权力、人民权力等概念的含义各有不同。
权力一词在英文中为power,不同的学者对它有不同说法,有的说,"权力是指它的保持者在任3何基础上强使其他个人屈从或服从于自己的意愿的能力."4有的说,权力是“一个人或许多人的行为使另一个人或其他许多人的行为 发生改变的一种关系。”5 有的说 ,权力是一种力量,依靠这种力量可以造成某种特定的结果,使他人的行为符合自己的目的。6我们认为权力在社会生活中通常被视为对外部世界产生效果的事件或动源,它几乎不可避免地带有主观评价的色彩。权力概念之所以容易混同和含糊不清,来源于三种用法,在 这些 用法中将概念混杂、融合或重叠成相应的词语和含义。最普遍的用法是将权力作为影响、控制、统治和支配的同义语,导致看起来权力具有这些词语的某些或全部不同色彩。另外一种用法是将权力视作其具有的属性或品质,权力可能被视为人们追求的,甚至是人类奋斗的基本目标,因而产生了涉及人性本身性质的人类基本动机问题。还有一种用法是将权力与社会文化环境联系起来加以考察,认为既然在一切大规模的复杂的“文明”社会里,权力在群体之间分配不均,这些社会的文化就会反映和体现这种不平等。权力的外延大于宪法权力,一般而言,宪法学并不泛泛地讨论权力问题,他仅从权利与权力相互关系的角度来研究权力的来源、权力的分配与授予、权力的控制与制约等问题,而且这种研究从实质上涉及公共整体利益与社会局部利益互动关系,而这正是宪法学与伦理学、社会学、经济学研究权力视角的不同所在。
政治权力是相对于经济权力、道德权力、社会权力而言的。政治权力的独特之处,在于它是某一政治主体依靠一定的政治强制力,为实现某种利益或原则而在实际政治过程中体现出的对一定政治客体的制约能力。在此,政治主体主要是指国家及其具体表现政府、社会阶级、政治集团、社会集团、有组织或无组织的群众、政治个人等,其中最核心的主体是国家或者说是政府,其他主体的政治和活动一般都以国家、政府为核心,人们据此经常把国家有关的权力看做政治权力,而把与国家没有直接关系的权力看做社会权力。政治权力架构的设计乃是以政治权力的归宿主体和政治权力的行使主体间的二元互动关系作为立基点,这种架构设计的最根本的制度形态部分即为宪政的核心内容。而政治权力的合法性、正当性更需借助宪法权力这个基本概念的演绎才能完成逻辑上的自足。以往宪法学者多才从控权、限权的角度来看待宪政的功能,但却不能解释为什么由于权力“形式”的扩展、分类,使它不能将权力在逻辑上作为一种特定机制来处理;不能解释社会互动过程中这种机制为什么带来其他单位 、个人或集体行动的改变;不能解释为什么虽然“主权在民、权力在民”,但掌握最多选票资源的中下层阶级其实最终还是把权力交给了社会上层阶级;也不能解释具有强制色彩的权利到底与权力如何界分。总体而言,在现代宪政下,宪法权力是政治权力的前提和依据,政治权力是宪法权力的展开和表现。7
国家权力是一种特殊的政治权力,这种权力的实质是反映和代表占支配和统治地位的阶级或阶层的利益。国家权力有许多存在形态,本原和终极意义上的国家权力表现为国家主权,从法理逻辑的角度而言,它并不以宪法权力的规限为存在和运行基础,但在民主宪政条件下,主权意义上的国家权力也不可挑战代表和反映人民整体 公共意志的宪法的权威。运行意义上的国家权力通常表现为国家职权,虽然它具有强制性、支配性、普遍约束性等特点,但按现代法治的公理,凡未经宪法授予的权力既为不合法、不正当的权力,人民有权狙却其效力,反抗暴政的革命权是人民固有的权利。另外由于国家权力具有腐蚀性、扩张性、渗透性等特点,因此对国家权力的监督与制约也是宪法权力的重要价值取向之一。
人民权力通常又被称为人民主权。它是现代宪法学的逻辑基础范畴,也是宪法和宪政存在和运行的前提。宪法权力来源于人民权力,又表现和确认人民权力。但在实际上,宪法权力却可能滥用和僭取人民的权力,因此,如何制定一部良宪是维护和落实人民权力的重要条件。另外人民权力和人民权利在本源上是相互依存、相互渗透、相互转化的,人权和人民权力是法定权利的前提,公民权利是国家权力的基础,政府权力是由公民权利和人民权力所派生的。“人民是权力的唯一合法源泉”和“原始权威”。8
二、 宪法权力的价值和功能
宪法权力是人民固有权力的转化,它的逻辑设定,其首要功能在于满足民主对公共权力行使正当性的要求。尽管关于国家权力有所谓“自然生成说”,9 “上帝创造说“,“社会契约10说”等学说11。但在民主政治下,一切国家权力只能来源于人民,政府及其机关和公务员都是服务于人民的。一切国家权力的行使都必须接受人民的监督和制约。在西方由于基督教的发展所带来的宗教势力的强大,造成国家与社会的分离,也强化了公共权力有限的意识,但由于封建专制权力所造成的重大弊害,使人们对国家权力有一种本能的恐惧和担忧,又由于资本主义商品经济的发展,也要求将国家权力限制在最小的范围内,所谓“最好的政府,最少的管理 ”,因此“政府所有的一切权力,既然只是为 社会谋幸福,因而不应该是专断的和凭一时高兴的,而是应该根据既定的和公布的法律来行使;这样,一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障,另一方面,也使统治者被限制在适当范围之内,不至于为他们所 拥有的权力所诱惑,以达到上述目的。”12美国1787年联邦宪法宣布,“我们美国人民,为了建立一个更完美的联邦,树立正义,保证国内安宁,增进全民福利,并谋求我们自己和子孙后代永享自由的幸福起见,特为美利坚合众国规定和制定这部宪法。”按照上述理念建立的资本主义国家和资本主义宪法曾有效地促进了经济发展、社会进步并防止了公共权力的危害性,但市场经济的自由竞争所引发的社会不平等造成社会冲突和社会分裂,以及市场经济的外部性和信息的不对称性,造成所谓社会国家和福利国家的出现,国家权力积极地干预到社会生活和经济生活之中,传统上作为公民基本权的自由领域,例如,私人企业的经营活动、研究活动、宣传活动等,也都成了国

家权力规制的对象。于是国家权力何以能限制公民自由,政府权力分配的原则以及行使的界域是什么?政治秩序何以能够持久?总之,政治权力的合法性问题一下突显起来,宪法权力概念的提出并引入到法治体系中,是法治历史和逻辑的必然。
(一)现代民主国家虽然倡导和践行人民主权或权力在民原则,但由于各种原因,人民都不可能事实上也没有亲自行使国家权力,而只能采取代议民主或间接民主的方式将权力授予政府机关和公务员行使,这种国家权力的所有与国家权力行使相分离的状况,自然会使人们关心起权力委托的方式和程序,被委托者行使权力的范围和责任,以及委托者和被委托者之间的权利、义务关系等问题。正如美国著名的政治思想家潘恩所说:“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。一切授予的权力都是委托,一切僭取的权力都是篡夺。时光并不能改变二者的性质。”13在委托行使人民权力的众多方式中,其中最重要的一种是将人民的公意结合起来表述成为宪法,使人民的权力转换成宪法权力,再使各种政府权力来自于宪法权力并臣服于宪法权力。这样,经过人民同意的宪法和政治权力又有了统治和约束人民的合法性。正如汉密尔顿所说,良好政府 “应该奠定在人们同意的牢固基础上。国家权力的河流应该直接来自一切合法权力的洁净的原始源泉。”而且,权力源自的同意应该是与源自宪法的授予是合二为一的,因为“人民是权力的惟一合法源泉,政府各部门据以掌权的宪法来自人民”。14
(二)从结构功能主义角度而言,政治权力的有效行使,有赖于政治

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