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解读《广播电视广告播放管理暂行办法》

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

 2003年9月15日,国家广播电影电视总局(以下简称国家广电总局)发布第17号总局令,公布了《广播电视广告播放管理暂行办法》(以下简称《办法》)。该《办法》即将于2004年1月1日起正式施行。国家广电总局称,《办法》是迄今为止关于广播电视广告的效力最高、规定最完整的专门管理办法。
  《办法》公布后在各方面引起了较大反响。广播电视媒体已经在研究如何确保广告收入不减少的问题;其它媒体似乎看到了扩大广告市场份额的机会;老百姓则认为明年终于可以少看点广告了。更有甚者,为了不减少广告收入而将原计划明年播出的电视剧提前到了今年。《办法》真的有如此威力吗?广告真的会令行禁止吗?本文试图对《办法》做一些较深入的比较和剖析。
  
            透视广播电视广告的新规矩

  新瓶装旧酒  旧法穿新衣

  《办法》属于部门规章。在此之前确实没有专门规范广播电视广告的规章,从这个意义上说《办法》是新的。但是,没有这方面的规章不等于没有这方面的规定。据笔者初步分析统计,《办法》总共30条,至少有18条内容是重复或基本重复原有法律、法规、规范性文件的旧有规定,这些法律、法规、规范性文件包括1995年《广告法》、1997年《广播电视管理条例》、1997年原广播电影电视部《关于进一步加强广播电视广告宣传管理的通知》等。
  法律、行政法规的效力要高于规章,因此,规章重复表述法律、行政法规的已有内容是毫无意义的。但《办法》作为规章,《关于进一步加强广播电视广告宣传管理的通知》作为规范性文件,其在法律效力方面并没有实质上的高低区别。也就是说,从规范性文件到规章,改变的只是形式而已。符合法律要求的规范性文件,同样可以作为依法管理广播电视广告活动的依据。国家广电总局为贯彻《办法》而发出的通知中也明确要求,在《办法》正式实施前要根据现行有关规定加大对超时超量播放广告、在电视剧中任意插播广告等问题的治理力度。可见,群众反映比较强烈的广播电视广告现象并非是无法可依。

  更多的合法广告  更短的黄金时段

  《广播电视管理条例》规定:广播电台、电视台播放广告不得超过国务院广播电视行政部门规定的时间。关于广播电台、电视台播放广告的时间,原广播电影电视部1997年《关于进一步加强广播电视广告宣传管理的通知》、现国家广电总局1999年《关于坚决制止随意插播、超量播放电视广告的紧急通知》均明确规定:、广播电台、电视台每套节目播放广告的比例,不得超过该套节目每天播出总量的15%,18:00至22:00之间不得超过节目总量的12%。
  但是,在《办法》里面,允许播放广告的时间总量却被大大延长了,同时,应当少播广告的所谓黄金时间也被大大缩短了。《办法》规定:广播电台、电视台每套节目每天播放广告的比例,不得超过该套节目每天播出总量的20%。其中,广播电台在11:00至13:00之间、电视台在19:00至21:00之间,其每套节目中每小时的广告播出总量不得超过节目播出总量的15%.两相对比,其差别是显而易见的,广告播出总量由15%增加到了20%,晚上黄金时间段由四小时缩短成了两小时。
  需要说明的是,新规定与老规定都是符合法律要求并具备法律效力的,但根据“新法优于旧法”的法律适用原则,《办法》将于2004年1月1日起取代老规定而成为广播电视广告活动的新规矩。令人难以理解的是,在广告太多已经成为公众反映强烈的突出问题的情况下,为什么还要增加广告播出量?

  开明令允许电视剧插播广告之先河

在电视剧中间插播广告是对观众的不尊重,也是对电视剧作品的不尊重。关于此问题,有关部门曾经多次发文予以明确。在1999年以前的相关文件中,均明确要求“不得中断节目播出广告”。1999年国家广电总局《关于坚决制止随意插播、超量播放电视广告的紧急通知》、2001年国家工商行政管理局、国家广电总局、新闻出版署《关于进一步加强对大众传播媒介广告宣传管理的通知》仍然坚持“不得随意中断节目插播广告”之立场。
但《办法》却以制度的方式开了一个非常恶劣的先例,即明令允许在电视剧中间插播广告。《办法》第十八条规定:播放广播电视广告应当保持广播电视节目的完整性,除在节目自然段的间歇外,不得随意插播广告。除19:00至21:00以外,电视台播放一集影视剧可以插播一次广告.显而易见,《办法》的实施将使插播广告这一恶劣的现象变成合法的制度。更令人难理解的是,“可以插播一次广告”和“应当保持广播电视节目的完整性”居然规定在一起,既然可以插播广告,又如何保持电视节目的完整性?

          拷问国家广电总局的新思维

  管不住就让?

  广播电视节目中广告太多已是不争的事实,公众对此意见极大,相关部门也三令五申予以规范和治理,但收效甚微。作为广播电视节目的主管部门、《办法》的制定者,国家广电总局对此问题也是心知肚明。国家广电总局为贯彻《办法》而发出的通知中明确指出:在《办法》实施前要根据现行有关规定加大对超时超量播放广告等问题的治理力度,争取在今年底之前使上述现象得到明显控制,社会有关批评性意见明显减少。
  在广告本已太多、公众意见极大、三令五申不见成效的情况下,国家广电总局制定的《办法》却将广告播出的时间比例由15%延长到了20%。这是一种什么思维?这是退让思维!通过增加合法播出的广告来减少违法播出的广告,或者说,通过将违法广告合法化来消灭广告播出的违法现象,这难道不是在退让?对于媒体来说,合法的广告播出意味着合法的广告收入,但对于观众来说,无论是合法播出的广告还是违法播出的广告,都是同样的不受欢迎。

  禁不了就放?

  在电视剧中间插播广告是公众反映强烈的另一个突出问题。在某种情况下,公众甚至不是在看电视剧中间的广告,而是在看广告中间的电视剧,问题已经不是在酒里加水,而是在水里加酒。这绝不危言耸听。国家广电总局《关于坚决制止随意插播、超量播放电视广告的紧急通知》中明确指出:近来许多电视观众反映一些地区电视台随意插播广告,有的播放一集电视剧中断插播广告数十条,时间长达数十分钟,这严重违反了国家关于电视广告管理的规定,严重损害了广播电视作为党和政府喉舌的形象,严重侵害了广大电视观众的利益,必须坚决予以制止。
  但是,就是这样一种“必须坚决予以制止”的现象,在《办法》里面却被明令允许。《办法》以规章的形式放纵了一种令人深恶痛绝的现象。以前,人们一直因为从不在电视剧中间插播广告而对中央电视台心存敬意。今后,在中央电视台播出的电视剧中间看见广告也只有忍气吞声。当恶劣成为制度,当非法变成合法,电视观众们还能说些什么呢?

  文件不行靠规章?

  如前所述,《办法》虽为规章,但其实质性内容的绝大部分都是在重复或基本重复以前的规定。也就是说,《办法》是以新的形式表述旧有的规定。那么,造成超量播放广告、随意插播广告等现象泛滥成灾的原因,真的是因为缺少一部规章吗?形式真的这么重要吗?
  就超时超量播放广告的现象而言,

《广播电视管理条例》明确规定:广播电台、电视台播放广告,不得超过国务院广播电视行政部门规定的时间;播放广告的时间超出规定的,由县级以上人民政府广播电视行政部门责令停止违法活动,给予警告,没收违法所得,可以并处罚款;情节严重的,由原批准机关吊销许可证。依照《广播电视管理条例》的规定,电台、电视台超时超量播放广告不仅毫无利益可言,甚至还要赔本。因为违法所得是要予以没收的,同时还可能被处以罚款。行政法规都解决不了的问题,怎么能寄希望于一部规章来解决?可见,问题的关键并不是缺少法律依据,也不是缺少规章。

         反思加强广告监管的新措施

  严格的政府责任制度

  现代政府必须是权力与责任相统一的政府,政府在掌握一定权力的同时也必须要承担相应的责任,这是建设社会主义法治国家、发展社会主义政治文明的必然要求。在香港,仅仅是因为涉嫌避税,就足以使特区政府财政司司长辞职。在内地,卫生部部长在非典期间被免职也体现了责任政府的理念。还有最近发生的金华火腿事件,使得金华火腿从驰名中外的美味食品变成人人唾弃的有害垃圾,一个著名的民族品牌倾刻之间轰然倒塌,而这一切竟然是光天化日之下的公开秘密。难道不应该有政府部门或政府官员对此负责吗?
  广播电视广告的问题也是这样。马克思曾经说过:为了利润,人们甚至敢冒上断头台的危险。电视台大量超时播出广告,无非是为了利益。但是,正如前面已经说过的,在现行法律框架下,在执法措施到位的情况下,电视台超时播放广告是毫无利益可言的,为什么这种现象还会屡禁不止呢?天下之事,难不在于立法,而在于法之必行。如此明显的违法行为,如此强烈的民众反映,却没有人对其负责,难怪其会大行其道。

  规

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