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及时制定一部“紧急状态法”

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

秦前红 叶海波


任何国家,都可能因为内乱外患、天灾地变甚至人祸而陷入紧急状态之中。紧急事件的出现使社会谣言四起,人心惶惶,区域或者整体的正常秩序被扰乱。为了恢复到正常状态,必须采取有绩效的紧急对抗措施,迅捷地调动一切人力和物力来应对紧急事件。紧急事件的突发性和紧急状态的紧急性必然要求将一种强制性的组织权力赋予某个机关,并尽可能地减少对这种紧急权的行使的种种限制。
与正常状态下的国家权力相比,紧急权具有较强的专断性,并且高度集中在某一机关之手。这种专断性权力的存在,是人类社会应对突发灾难的长久选择的结果。当然,紧急权主体的单一性和行使的专断性,也决定了紧急权行使失控将会造成严重的社会危害性。在现代宪政国家,一切国家权力的渊源和行使都必须征得宪法的许可,所以各国或者在宪法中或者制定单行的法律来规范紧急权的行使。如1961年委内瑞拉宪法就设置“紧急权力”一章来规范对抗紧急状态的相关事宜,而英国、美国和前苏联则分别制定了《紧急状态权力法》《全国紧急状态法》《紧急状态法律制度法》。值得一提的是,相当多的国家在紧急状态法中对紧急权的行使设置种种法定限制后,还赋予公民紧急抵抗权以抵抗非法紧急权对公民权利的侵害。可以说,建立一个既保证紧急权高效率的行使又谨防其给公民、团体和国家带来危害的法律系统,是当今宪政国家有效对抗紧急事态的成功经验。
自年初在广州发现SARA(非典型肺炎)首例病例以来,这一传染性疾病迅速扩散到十几个省市(截至今日,全国共有 26 个省市共确诊 2914 例,存疑 1921 例,其中死亡131 例——见新浪网刊登的卫生部27 日通告。),并且引起了部分药品、生活用品的抢购风波,严重的破坏了正常的生活秩序,许多省份事实上处于紧急状态。在采取紧急对抗措施的过程中,部分省市之间主要领导人重视程度、对抗措施力度以及疫情控制结果的差异,充分体现了中国应急系统的种种缺陷。如在最早发现病例的广州,疫情得到了基本控制,而首都北京近来的病例报告却迅速增长,死亡率偏高,甚至还将SARS输出到了其他省份如湖北。全国对SARS的重视程度也只有在胡锦涛总书记召开政治局常委会和总理温家宝三令五申,并撤除卫生部部长和北京市市长后才有大幅的改变。
中国对抗SARS的历程体现出如下两个特征:一是紧急对抗措施得力与否、疫情能否及时控制,取决于领导人的认识水平和重视程度,应紧措施的采取具有较强的恣意性,主要领导人的个人意志左右着局势的轻重缓急。二是社会资源的动员成本极高,只有在党和国家的主要领导人做出指示甚至严重警告后,这种动员才得以顺利进行。这两个特征反映了中国应紧系统存在着效率低下、人治化严重等重大缺陷,而造成这种局面的主要原因是紧急状态立法的滞后。
尽管我国历史上早就有紧急状态的记载,如《三国志·魏·王朗传》上载“今六军戒严”,并且在建国前后就出现“军事管制委员组织条理”的紧急状态立法,但从1954宪法到1982宪法,我国关于紧急状态的宪法规定发展变化不大,现行82宪法关于紧急状态的规定只有区区的四条,其中第六十条是关于全国人民代表大会在紧急状态下的任期和选举问题,第六十二条第十四项是关于战争与和平的规定,第六十八条第十八、十九和第二十项是关于战争状态的宣布、全国总动员和全国及部分地区的戒严问题,第八十九条第十六项是关于国务院宣布部分地区戒严的规定。比较突出的是,至今我国没有关于紧急状态的专门立法。这种立法滞后的现状,极大的影响了在紧急状态出现时政府应急的成效。在大多数国家,只要紧急状态被宣布,相应的政府机关必须全力以赴应对紧急危险,从而减少人为的怠慢所造成的严重后果。但在这次SARS事件中,我国由于没有任何机关确认紧急状态的存在,有些政府机关采取了瞒报病情甚至不重视的态度,导致SARS在部分地区的失控;在疫情极为严重后又采取一些并无法律依据的严重侵犯公民权利的措施。紧急状态立法的滞后导致了应急系统的不完善,进而导致严重的后果,当然最为严重的后果是对近几年全国各界人士艰苦努力制造的法治追求和氛围的破坏——当今我国采取的大部分紧急对抗措施不但无法律依据,还是对宪法和其他法律的重大侵犯。为了应对以后还会出现的种种紧急状态,我们必须在修改宪法的相关内容的基础上尽快制定一部紧急状态法。考察各国关于紧急状态立法的实践和理论研究,我们认为制定一部较为完善的紧急状态法必须处理好下面四个主要问题:
第一, 紧急状态法的法律部门归属问题。
紧密状态是常规状态被破坏的结果。从这个角度来讲,任何社会都可能交替地存在两个状态和两种性质有别的社会秩序。两种状态存在的根本区别在于,在正常状态下,社会的各成员之间尽管也存在重重的冲突和矛盾,但总体上讲,社会处于一种和谐有序之中,绝大部分社会成员的生命、财产以及各种宪法权利都能得到法律保障;而在紧急状态下,原有的和谐的宪法秩序受到威胁甚至已经被破坏,公民的生命、财产和各种自由遭到了重大威胁,死亡和动荡是这种状态下社会的经常现象。基于这样的一种本质区别,宪法对于两种状态下的国家权力和公民权利分配采取了不同的方式。在正常状态下,可能侵犯公民的宪法权利的主要敌人是国家权力,因而在正常状态下,宪法通过权力分立的方式将国家权力的行使限制在特定的范围并设计一系列程序来捆绑其手脚——此时公民享有最大限度的宪法自由。
但在紧急状态下,国家权力的分配及运行和公民基本权利的享有与正常状态时存在巨大差别。具体而言,紧急状态需要权力高度集中行使,能够迅速做出反应并下达命令,这种权力带有“专制”的色彩,而公民基本权利的行使则受到多重限制,社会资源必须随时听从权力的调遣。紧急状态法就是要形成这样一种满足应对紧急危险需要的权力分配,所以,从调节的社会关系来看,它实际是在规范国家权力和公民权利以及国家权力相互之间的关系,因而对紧急状态中的国家权力和公民权利予以分配的“紧急状态法”应该是一部宪法性法律。
紧急状态法的法律部门属性决定了关于这一立法的权限归属。从我国的立法权分配体系来看,《立法法》规定全国人大排他性的享有关于“刑事、民事和国家机构”的立法权。作为对公民权利和国家权力重新分配的紧急状态法,唯有全国人民代表大会才享有立法权。据悉,卫生部正在组织专家制制定“突出公共卫生文件应急条例”,规范突发公共卫生文件的报告和处理事项。勿庸置疑,这是对紧急状态的一种积极的立法反映,表明了政府部门试图将部分紧急状态的处理纳入法治的轨道,但无论从立法权限和法律位阶上讲,这一立法尝试都有待商讨。
第二, 紧急状态下宪法的效力问题。
在现代宪政国家,宪法是营造一国宪政法律秩序的首要文件。为了全面的调节不同社会情势下公民与国家的关系,一国宪法必须对正常状态和紧急状态的情况予以全面考虑。从内容上来看,现代国家的宪法都或明或暗的承认了正常状态和紧急状态的差别——比较明显的将二者予以区别的代表宪法是委内瑞拉宪法,它专辟一章规定紧急权力,区别较为含糊的则有中国的现行宪法和美国宪法等等。从人类历史来看,紧急状态不时出现,但社会秩序的和谐还是胜过混乱,秩序超过失序。所以,现代宪法绝大部分内容是针对正常状态下的社会情势,而且规范设计上充分体现了宪政的

价值追求——权力分配追求相互限制,公民权利保护最大化。但是,当突发事件威胁正常生活秩序使紧急状态出现时,正常状态下的权力权利分配格局便失去了社会基础。正常状态不复存在时,正常状态下的权力和权利构造便需要有所改变。如是,一个尖锐的问题便被提了出来:紧急状态时的法是否依旧发生效力?如果部分内容将失去效力,这部分内容是什么?
显然,紧急状态虽为任何国家都会面对的事实,但唯有宪法对之予以规范之后才存在合宪法的依据,所以,宪法关于紧急状态的若干规定不仅在紧急状态时不失效,反而是采取紧急对抗措施的宪法依据。而对于有关正常状态下的国家权力和公民权利分配秩序,由于紧急状态对正常状态的冲击甚至替代,相关的宪法条款的效力自然会受到若干限制。但是必须注意的是,紧急对抗措施的实施旨在摆脱紧急事件的干扰回归到正常状态,因而立国的宪法精神自然不得有任何改变。
至于宪法关于正常状态的国家权力和公民权利的分配,当有所改变。在紧急状态中,紧急命令在效力上甚至高于国家立法机关的部分立法,从而使立法权在事实上发生转移,而行政权和司法权也会发生更迭,并都趋向于集中在一人之手。如1981年尼泊尔宪法规定,如果国王认为,整个尼泊尔或其任何一部分处在紧急状态中,国王可以宣布“1、中止执行本条以外的本宪法的一切条款或某些条款中的某些内容;2、赋予全国评议会、其他政府机构当局的、或由它们行使的一切权力或任何一部分权力,均归国王本人掌握”。在紧急状态中,公民的权利实事上受到诸多限制,许多国家的宪法也明文规定可以限制甚至中止公民的部分宪法权利。如意大利宪法,韩国宪法以及西班牙宪法规定,在紧急状态时,宪法关于平时局势的规定,其效力都有所限制,有的甚至被中止。从中国抗击SARS的情况来看,相关的立法权、公民的人身自由、住宅不受侵犯等宪法权利都有所转移和限制,这当然是成功采取紧急对抗措施所必需的,在关于紧急状态的修宪和立法中,我们应该充分考虑这些情况,使紧急状态中国家权力的分配和公民权利限制获得宪法和法律依据,防止紧急权的滥用甚至恶

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