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我国财政立宪问题初探

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

  我国财政立宪问题初探
  
  高军
  
  宪法作为国家的根本大法,“功能不同于位阶在宪法之下各种法律,宪法不但明定立法者之裁量范围及界限,同时对于不同法律间因不同之评价标准所造成之漏洞与差异,负有整合及统一之功能。”[1](P3-4)法治的前提是必须存在一部规范意义的宪法。作为“高级法”的宪法,体现一种超验判断,能够对抗以法律名义制定的非法之法。因此,法治国家必须制定一部良宪,而一部宪法是否属于良宪,其判断标准一方面在于该宪法是否真正地体现了民主、法治、人权的基本精神,另一方面在于该宪法的内容是否完备、科学以及该宪法的保障装置是否有效。科恩在论述“民主的法制条件”时亦指出,“在实行民主的社会中,某些原则是必须写进宪法中去的。这些即保证允许并保护公民从事参与社会管理所需要的各种事项的原则。这些保证就是民主的法制条件。”[2](P121)众所周知,“财政决定庶政”,由于财政对一国而言极端重要,因此各国宪法大都花费较多的篇幅规定基本财政事项。
  
  一、财政立宪的理由
  
  首先,宪法内容的开放性。宪法本身是一种具有“框架秩序”的规范,其内容呈现开放性,宪法规定多为低密度规范的指示,即制宪者有意识地保留给各宪法机关一个自主活动空间。依国民主权原则,立法机关具有直接民主正当性,关于框架内容的填补与充实,立法机关可认为是最适切的机关功能主体,而享有一定程度的形成自由空间。[3](P270)不过,立法机关所奉行的多数原则虽然是民主程序的基本要求,但多数决定的立法并非一定是真理的实现,其仅是试误过程而已,因此有可能是错误,甚至是违宪的。在一个实质法治国中,立法权有其宪法界限,多数决定不能背离正义的基本要求,尤其是应受到基本权利与正义的拘束。况且多数决原则,仅系促成民主国家体制的其中一种要素,“民主”概念尚须藉由宪法的基本价值决定形塑。尤其任何民主的多数决定,必须重视基本权利作为具有拘束力的价值秩序。[3]( P267-268)因此,法律除应由立法机关,依一定的程序而制定外,尚须具备符合宪法规定的实质内容,就税法而言其必须接受租税正义的约束,“否则摒弃一切宪法约束,达成最高税收之税法即为最合理之税法,其不当实不待解说而自明”。[4](P55)
  
  其次,现代国家财政支出的扩大易导致征税的无度。虽然课税是对人民基本权利的侵害,但并非每一受害人均能清晰洞察。“盖租税国家于行使其权力时,尽可能不引人注目,乃惯于让纳税义务人税源扣缴、预估暂缴;或借税单定型化使纳税命令宛如证书之作成;由税目多元化而隐藏实质之重复课税;透过间接税使纳税义务人在不知不觉中缴纳;直接税则借由限制财产增值及损费限额之认定,使得帐面营利所得不至减少。”因此,单凭租税法定主义的形式要求,并不足以保障纳税义务人之基本权,而须另加以宪法上之前提以审查税法自身之明确性。[5](P29-30)此外,民主制度导致支出意愿大增,从而导致“租税国危机”。在民主制度下,议员依其偏好及利益团体的压力,不断有崭新的或追加的社会福利法案或计划提出,其财源均来自于一般的纳税义务人。虽时过境迁或环境改变,但囿于既得权难以取消,逐渐成为国家的长期负担。因此,议会保留、民主参与程序及立法程序的公开透明化,并不一定能保障纳税义务人,宪法上所保障的自由权与财产权,不能单单依赖议会的审慎计算,而须对所立之法律,加以实质之限制。[5](P30)由于纳税人基本权并未在政治结构中取得一个长期或近乎永远的地位,于是纳税人的宪法保护,不得不走向历史舞台。[6](P114)
  
  第三,税收函令行政现状易侵及纳税人基本权。对于税法而言,由于税收事务高度复杂并具有技术性,且处于不停的变动之中,冀希望税法事无钜细地对所有事项予以规范,事实上不可能也根本无法做到。而作为法律解释与适用机关的司法部门,限于人力与资源,实际上无法对所有的法律规定预先作出解释,以供行政机关执行法律时备用,另外,基于司法消极的不告不理的原则,未发生诉讼的事件,司法机关不得加以介入。因此,希冀司法机关就所有的法律事前颁布司法解释以供行政机关适用,现实上无法办到。毋宁,应先让行政机关在适用其主管业务所涉及的法律规定时,令其先提出其主观上认为适当的解释意见,如果行政相对人同意行政机关所提出的解释意见,则行政机关根据该解释所作成的行政处分,因为人民未对之异议,即产生事实上的效力。反之,如果行政机关所提出的解释意见,人民主观上认为不当,则可在个案中对行政机关根据其解释意见而作成的对其不利益的行政处分,提起行政救济程序。此时,再由司法机关来予以定夺,究竟是行政机关或人民的法律解释意见,何者为正确且适当。[7](P65-66)但是,税收实际中的函令主宰现状,极易侵及纳税人基本权,因此必须确立违宪审查的标准。
  
  此外,自近代以来,西方各国财政宪法的内容处于不断扩大的趋势。近代市民革命的成果,除了确立强制性的财政收入作用应经人民代表议会同意的“财政议会主义”之外,并同时指明财政作用的公共性来自于人民全体之利益。在早期资本主义自由法治国时代,奉行“自由放任主义”,国家机能仅限缩在国防、治安与税收三个领域,国家财政规模有限,宪法对财政作用的统制,仅以“租税法律主义”为限。然而,随着社会法治国的到来,“最少干涉之政府即最佳政府”的思想逐渐被扬弃,国家扮演的角色日益加重,随之而来的是各种公共支出的大幅度增加,国家财政规模日趋扩充。此时,对财政收入、管理、营运以及支出作用之完整宪法规范,亦日显其必要性。[8](P367)一些国家宪法中设“财政”专章对之予以规范。
  
  当前,就我国宪法而言,财政制度方面的内容并未如德、日等国宪法设有专章规定,其规范方式,有散乱及层次不一的缺憾,而且对国家财政权的相关规定亦极为粗陋,仅有的几条与预算有关的条款,仅仅明确了各级立法机关在预算方面的审批权,以及国家行政机关的预算编制权,而对于国债、国库、以及税收立法权限、税收的范围、中央和地方税收权限的划分等都没有明文规定和严格的界定。直接涉及税收的条款只有一条,即第五十六条规定的“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”,学者指出:“从税收立宪的起源及其本质来讲,税收立宪重在规范国家征税权、保护人民的基本财产权和自由权,而我国宪法的这一条规定显然是从维护国家权利、保证人民履行义务的角度出发的,很难说我国已经进行了税收立宪。”[9](P76)我国宪法的这种状况和财政立宪的精神相去甚远,也和一个大国的地位不相协调。这些财政立宪的不足会导致财政秩序的混乱,甚至存在发生财政危机的可能性。[10](P157)
  
  二、我国财政立宪的前提预设、核心及程序
  
  1.财政立宪的前提预设
  
  “正义是社会制度的首要价值”,[11](P3)规则尤其是作为社会元规则的宪法本身必须保证公平和正义,而公平正义的规则产生必须遵循科学的前提预设。宪政的基本精神就是有限政府、权力制约和权利保障,宪法在设定政府权力的同时,必须对权力进行分工,限定权力行使的边界,以保障公民权利不受侵犯。财政立宪的前提预设上,必须坚持“性恶论”、“无赖假设”。 虽然在情感上难以接受,但人类的历史已充分证明了:对统治者持人性乐观的态度往往导致悲剧性的后果,相反,对统治者持人性悲观却导致了好的制度的产生。“谁认为绝对权力能纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性,只要读一下当代或其他任何时代的历史,就会相信适得其反”。[12](P56)休谟尖刻地指出,“政治作家们已经确立了这样一条准则,即在设计政府制度和确定几种宪法的制约和控制时,应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中,除了谋求一己的私利之外,别无其他目的”。[13](P27-28)托马斯?杰弗逊说得更直截了当:“信赖在任何场所都是专制之父”,“自由的政府,不是以信赖,而是以猜疑为基础建立的。我们用制约性的宪法约束受托于权力的人们,这不是出自信赖,而是来自猜疑。……因此,在权力问题上,不是倾听对人的信赖,而是需要用宪法之锁加以约束,以防止其行为不端。”[14](P22-23)在西方思想史上,此类论述比比皆是,已成宪政基本通识,是制度防恶的理论基础,我国财政立宪必须坚持这一前提预设。
  
  2.财政立宪的核心
  
  在对待征税问题上,纳税人与政府的态度处于对立的状态,正如穆勒所言,“政府的利益在于课以重税,共同体的利益在于尽可能减少纳税,少至只能维持政府的必须开支。”[15](P1)所处的位置决定了政府官员必然会抱怨财政收入还不够多,财税部门的官员声称民众税负还不够高,但一个受法治、宪政约束的政府对税款的需求必须面对一个宪法性边界,那就是民众的承担意愿。因此,财政立宪的核心主要在于控制征税的规模。
  
  公共选择学派即基于此而提出立宪经济学理论,主张制定财政宪法。因为,“在这种非制宪背景下,未来的纳税人当然易于受到把征税能力利用到极致的政府的剥削”,“未来或潜在的纳税人显然

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