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论检察机关宪法地位的重新定性

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

方跃彪

【内容提要】 法律监督只不过是检察权与审判权及行政权三者之间所共同具有的一般共性而已,而检察权、审判权、行政权三者的本质属性则因其基本权能的不同而互有区别。检察权最基本的权能是刑事公诉权,因此,将检察机关定性为国家的公诉机关既符合逻辑又科学合理。这样不仅不影响检察权对行政权和审判权的制约与监督,而且更有利于检察权的完整和充分实现。
【关键词】 法律监督 公诉 宪法地位 定性


近年来,在司法改革的浪潮当中,理论界和实务界越来越多的人对检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位提出了质疑,其主要论点是:检察机关所拥有的各项职权与法律监督并无必然的关联,其中有的职权与法律监督甚至还存在着不可调和的矛盾⑴。笔者认为,检察机关的各项职权当然具有法律监督的性质,但是人大机关、审判机关、侦查机关⑵及其他行政执法机关的职权同样也具有法律监督的性质。因此,检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位,在定性上确实存在着明显的不合理性,有重新予以定性的必要性。本文对此拟作一番肤浅的理论探讨,以期抛砖引玉,求教于高明。
一、法律监督乃国家权力之共性
首先,就法律监督的含义而言。在现代汉语里,监督就是监察、督促之意。但是,何谓法律监督,不同的学者对此却有着不同的理解。如若按照来自检察机关内部占主流地位的观点,所谓的法律监督,则是指运用法律规定的手段、依照法律规定的程序,针对特定的对象进行的、能够产生法定效力的监督⑶。显然,这一定义与我国法理学上关于狭义的法律监督之通说并无质的不同。狭义的法律监督即是指特定的国家机关依照法定权限和法定程序,对法的创制(即立法活动)和法的实施(即司法与执法活动)的合法性所进行的监察与督促⑷。因此,除了检察机关的职权具有法律监督的性质之外,人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职权同样也具有法律监督的性质。因为,除了监督的主体、监督的手段、监督的程序、监督的对象以及监督的法律后果因法律的规定而有所区别外,检察机关与人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职能活动其监督的目的并无质的不同,即其监督的目的均是依据国家法律的规定,监督一切国家机关、公民、法人及其他组织在遵守国家法律的轨道上行动,对任何违反国家法律的行为依法予以追究。由于检察机关的职能活动主要局限于刑事诉讼领域,因而其所拥有的法律监督职能,在整个的国家法律监督体系中只不过是其中之一小部分而已。
然而,在面对近年来理论界和实务界对检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位所发出的一片质疑声中,检察机关为维护其现有的宪法地位,仅仅是从实然法的规定出发,以其各项职权具有法律监督的性质为依据,以此来论证检察机关因此就是国家专门且唯一的法律监督机关,而对于人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职权是否也具有法律监督的性质,则视而不见、概不过问。这样的论证显然难以自圆其说,无法令人信服。因为,只要法律所赋予某一国家机关的职权或其职能活动具有法律监督的性质,就可以将其从法律上规定为国家的法律监督机关,则除了检察机关之外,审判机关、侦查机关及其他行政执法机关亦即行政机关同样也可以从法律上规定为国家的法律监督机关。
其次,就权力间的相互制衡而言。我们知道,从“绝对的权力导致绝对的腐败”这一恒古不易的公理所导出的必然结果,就是任何权力的行使都必需受到其他权力和权利的制约与监督。检察权、审判权、行政权自然也不能置身例外。在我国,由于检察机关目前在实然法上尚未拥有民事、行政公诉权与参诉权,因而检察权、审判权、行政权三者间的制约与监督关系,当前主要体现在刑事诉讼当中。而审判权与行政权两者间的制约与监督关系,则体现在行政诉讼当中。
在刑事诉讼中,行政机关、检察机关、审判机关即侦、检、法三者间的制约与监督关系,在不同的阶段有着不同的表现。在侦查起诉阶段,检察机关运用其侦查监督权⑸与公诉权对侦查机关的侦查活动进行制约与监督,而侦查机关也运用其复议、复核权对检察机关的审查批捕活动和审查起诉活动进行反向的制约与监督。在审判阶段,审判机关则运用其审判权对侦查机关的侦查权和检察机关的公诉权进行具有终极性的制约与监督。因为,被告人有罪与否、侦查机关的侦查活动是否合法、检察机关的侦查监督活动和公诉活动是否合法,最终都必须接受审判机关的审查并由其独立地作出具有终结性的裁判。
在行政诉讼当中,审判权对行政权的制约与监督,体现在当行政相对人认为行政机关的具体行政行为违反法律侵害其合法权益而提起行政诉讼之后,审判机关启动司法审查程序,对行政机关的具体行政行为是否违反法律予以审查,并由其独立地作出具有终结性的裁判。
在刑事、民事及行政诉讼中,若检察机关认为审判机关的审判行为与裁判结果违反了法律,则检察机关还可以运用其诉讼监督权即抗诉权对审判权加以制约与监督。事实上,在刑事、民事及行政诉讼中,被告人或当事人的上诉权与再审申请权同样也具有法律监督的性质,对审判权同样也起着制约与监督的作用。然而需要强调的是,审判权的独立性和终结性,决定了无论是检察权还是行政权,以及被告人、当事人的上诉权与再审申请权,它们对审判权的制约与监督,最终反过来仍都必须受到审判权的制约与监督。因为,审判机关原先的审判行为与裁判结果是否违反法律,最终仍然是由审判机关自己依照审判监督程序加以审查并独立地作出具有终结性的裁判。可想而知,当检察机关以监督者的名义出现,最终反而还要受到以被监督者名义出现的审判机关那具有终极性的制约与监督时,其所面临的局面是何等的尴尬、何等的无奈。显然,这种局面的产生,盖因在彼此独立、互不隶属且彼此具有横向制约与监督关系的平行权力间,生硬地作出监督者与被监督者之划分有违权力制衡原则所致。因为,权力制衡原则决定了国家权力体系中的任何一项权力,在其行使的过程当中,其主体在既是某一权力或权利主体的监督者的同时,也必然是另一权力或权利主体的被监督者。否则,我们将永远地陷入“谁来监督监督者”这一怪圈之中而难以自拔。
再次,就我国的政治体制而言。与西方法治国家三权分立的政治体制所不同的是,我国所实行的政治体制是人大统一领导下的一府两院制。在此政治体制之下,人大机关既是国家的立法机关,也是国家的最高权力机关,行政机关、检察机关、审判机关等二级权力机关皆由其选举产生、对其负责、受其监督。显然,我国的此一政治体制决定了人大机关是国家当然的法律监督机关。事实上,我国人大机关的两大基本职能,除了制定法律即立法之外,就是法律监督,包括立法的监督与法律实施的监督。因此,在宪法已明确规定人大机关为国家的最高权力机关,对由其选举产生的行政机关、检察机关、审判机关享有当然的法律监督权的情况下,再将与行政机关、审判机关一样,在整个的国家法律监督体系中只是享有部分法律监督职能的检察机关规定为国家专门的法律监督机关,这不仅显得多余,徒增制度上的混乱,而且还造成了权力体系中权力角色的错位,导致权力间的无谓摩擦与能耗。这不能不说是我国宪法当中的一道硬伤⑹。
事实上,由于实行法治的必然要求决定了任何权力的行使,包括检察权的行使,最终都必须接受作为国家权力体系中最后权力或终极权力的审判权

的审查,接受其那具有终极性的制约与监督⑺。因此,若在人大机关作为我国当然的法律监督机关之情况下,还必需在法律上再设立一个专门的法律监督机关的话,则将审判机关规定为国家的法律监督机关,较之将检察机关规定为国家的法律监督机关,似乎更加名副其实、合乎法理。
通过以上分析我们知道,在整个的国家法律监督体系中检察机关只是拥有其中部分的法律监督职能,法律监督只不过是检察机关与权力机关、审判机关、侦查机关以及其他行政执法机关其权力所共同具有的一般共性而已。仅以检察权与行政权、审判权所共同具有的一般共性来确定检察机关的宪法地位,这本身就有违逻辑,具有明显的不合理性。而在行政机关、审判机关皆以其行政权、审判权最基本的权能作为逻辑基础和根据来确定其宪法地位的情况下,检察机关宪法地位定性的不合理性则更为明显、突出。因此,根据检察权最基本的权能对检察机关的宪法地位予以重新定性,也就成为必要。
二、检察机关宪法地位的重新定性
(一)检察权最基本的权能是刑事公诉权
从检察制度的发展史来看,检察机关及检察制度是为了代表国王、君主及后来的国家利益控诉犯罪而建立起来的。检察机关从诞生之日起便是一种新型的代表国家追诉犯罪的专门机关。设立检察机关的目的就是行使刑事公诉权,亦即检察机关是应国家刑事公诉的需要而产生、发展起来的。直至今日,代表国家行使刑事公诉权,依然是世界各国检察机关最基本的职能。
我国也毫不例外,检察机关虽名为国家的法律监督机关,但代表国家行使刑事公诉权却仍是其最基本的职能。而且从检察活动的实际社会效果来看,不仅社会上的一般人依据检察机关侦查与公诉的职能活动而将之定位在国家的侦查与公诉机关之位置上,就连检察机关自身基本上也是将其定位于与犯罪作斗争的刑事追诉机构。在其所有的职能活动中,公务犯罪侦查与刑事公诉也一直处于重中

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