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论执政党在我国宪法文本中地位的演变

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

  论执政党在我国宪法文本中地位的演变
  
  莫纪宏 中国社会科学院法学研究所 教授
  
  执政党在宪法文本中的地位反映了执政党的合法性基础以及执政党执政的方式。执政党在20世纪中国的政治发展中起到了举足轻重的作用。在执政党掌握政权的背景下,如何处理执政党自身与作为根本法的“宪法”的关系,如何利用宪法来巩固自己的合法地位,一直是中国政党政治的“晴雨表”。以1949年中华人民共和国成立为界,自1912年中华民国正式建立到新中国诞生前夕,受孙中山先生的“军政、训政和宪政”治国理政“三阶段”理论的影响,国民党作为执政党曾经将“以党治国”的理念写入宪法,并通过宪法文本将执政党的最高组织机构代行最高国家权力机构所享有的国家权力的“党国”理论肯定下来,作为根本法的宪法完全成为执政党“训政”的工具。早在1928年,国民党第二届中央第172次常务会议决议通过的《训政纲领》[1]就明确“以党代政”的“党治”思想。该《训政纲领》作了如下规定:中国国民党实施总理三民主义,依照建国大纲,在训政时期训练国民使用政权,至宪政开始弼成全民政治,制定左之纲领:(1)中华民国于训政期间,由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权。(2)中国国民党全国代表大会闭会时,以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。(3)依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权,应训练国民逐渐推行以立宪政之基础。(4)治权之行政、立法、司法、考试、监察之五项付托于国民政府总揽而执行之,以立宪政时期民选政府之基础。(5)指导监督国民政府重大国务之施行,由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。(6)中华民国国民政府组织法之修正及解释,由中国国民党中央执行委员会政治会议议决行之。
  
  为将国民党“以党代政”的思想法律化,在1931年由国民会议通过的《中华民国训政时期约法》[2]完全肯定了《训政纲领》关于国民党“以党代政”的规定,强调“兹谨遵创立中华民国之中国国民党总理遗嘱,召集国民会议于首都,由国民会议制定中华民国训政时期约法如左”。该约法在第3章“训政纲领”第30条规定:“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权”。“中国国民党全国代表大会闭会时,其职权由中国国民党中央执行委员会行使之”。此外,该约法第72条还规定:国民政府设主席一人、委员若干人,由中国国民党中央执行委员会选任,委员名额以法律定之。上述规定显然通过宪法文本的形式直接地肯定了作为执政党的国民党至高无上的宪法地位,充分体现了“以党治国”的“党国”和“训政”理念。
  
  尽管1936年的“五五宪草”和1946年的《中华民国宪法》声称“还政于民”,没有在宪法文本中 直接涉及执政党的法律地位,但是,国民党作为执政党实行“一党独裁”的专制政体并没有改变。在国民党政权炮制的《训政纲领》下,作为根本法的宪法没有任何实质意义,只是在形式上简单地肯定作为执政党的国民党的党纲和政策,完全实行的是“以党代政”和“以党训政”的“训政”模式。执政党与宪法之间的关系完全颠倒,法治原则荡然无存。
  
  一
  
  新中国成立前夕,中国共产党在团结各民主党派、各人民团体和民主进步人士、爱国人士的基础上,通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》),确立了中国共产党的执政地位,以及人民民主统一战线的基本政治制度框架。作为临时宪法,在确认执政党的宪法地位的同时,也将执政党纳入宪法的框架内。《共同纲领》序言规定:中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权,而以工农联盟为基础,以工人阶级为领导。由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议,就是人民民主统一战线的组织形式。
  
  1954年《宪法》在继承《共同纲领》法律精神的基础上,对于执政党在国家生活中的作用和地位做了更加完整的表述,内容涉及到两个方面:一是肯定执政党在领导人民建立人民政权的历史过程中的“合宪性”。1954年《宪法》序言第一自然段规定:中国人民经过100多年的英勇奋斗,终于在中国共产党领导下,在1949年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利,因而结束了长时期被压迫、被奴役的历史,建立了人民民主专政的中华人民共和国。中华人民共和国的人民民主制度,也就是新民主主义制度,保证我国能够通过和平的道路消灭剥削和贫困,建成繁荣幸福的社会主义社会。二是仍然肯定了执政党以及以执政党为基础结成的人民民主统一战线的作用和地位。1954年《宪法》序言第四自然段规定:我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中,已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中,我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。
  
  总的来说,《共同纲领》和1954年《宪法》是以宪法文本的形式肯定了执政党存在的“合宪性”,没有任何条文肯定执政党有超越宪法和法律的特权,或者是可以执政党的组织机构来代替国家机构行使国家权力,执政党的宪法地位表明执政党是主张“在宪法下执政”。
  
  二
  
  执政党在宪法文本中的作用和地位的显着变化,出现在1975年《宪法》和1978年《宪法》文本中。这两部宪法,一部是在“文革”动乱时期制定的,一部是在党的十一届三中全会拨乱反正之前制定的。这两部宪法的指导思想都肯定了“无产阶级专政下继续革命”的理论,因此,在处理执政党与国家政权机构、执政党与宪法的关系方面,很明显地出现了“党政不分”的问题。
  
  (一)1975年《宪法》文本关于执政党规定的特点
  
  1975年《宪法》文本共有10处涉及到“中国共产党”的规定,大致可以分为以下几类:
  
  第一类,通过宪法序言对中国共产党历史地位和领导地位进行了确认和肯定,奠定了中国共产党作为执政党的宪法地位。这些规定包括:1975年《宪法》序言第一自然段规定:中华人民共和国的成立,标志着中国人民经过100多年的英勇奋斗,终于在中国共产党领导下,用人民革命战争推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动统治,取得了新民主主义革命的伟大胜利,开始了社会主义革命和无产阶级专政的新的历史阶段。第二自然段规定:20多年来,我国各族人民在中国共产党领导下,乘胜前进,取得了社会主义革命和社会主义建设的伟大胜利,取得了无产阶级文化大革命的伟大胜利,巩固和加强了无产阶级专政。第四自然段规定:我们必须坚持中国共产党在整个社会主义历史阶段的基本路线和政策,坚持无产阶级专政下的继续革命,使我们伟大的祖国永远沿着马克思主义、列宁主义、毛泽东思想指引的道路前进。第六自然段规定:我国人民有充分的信心,在中国共产党领导下,战胜国内外敌人,克服一切困难,把我国建设成为强大的无产阶级专政的社会主义国家,对于人类作出较大的贡献。上述各项规定,对中国共产党作为执政党的宪法地位做了一般意义上的肯定,为中国共产党执政地位的合法性提供了宪法依据。
  
  第二类,规定作为执政党的中国共产党对国家的“领导”地位,存在着明显的“以党代政”的“党治”倾向。这些相应的宪法条文涉及到:第2条第1款规定:中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。该条款确认了执政党对国家的“领导”地位。第15条规定:中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵,是各族人民的武装力量。中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。该条沿袭了革命战争年代就形成的“人民军队属于党”的理念。第16条规定:全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。 该条规定明确了最高国家权力机关与执政党的关系,即执政党具有高于最高国家权力机关的宪法地位。第17条规定:全国人民代表大会的职权是:修改宪法,制定法律,根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员,批准国民经济计划、国家的预算和决算,以及全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权。上述条文明确了执政党享有国家机关领导人的“人事提议权”。
  
  第三类,规定了执政党与公民的关系。主要体现在第26条,即“公民的基本权利和义务是,拥护中国共产党的领导,拥护社会主义制度,服从中华人民共和国宪法和法律”。上述规定表明,“拥护中国共产党的领导”,既是公民的“基本权利”,又是公民的“基本义务”。、
  
  (二)1978年《宪法》文本关于执政党规定的特点
  
  1978年《宪法》文本共有9处关于“中国共产党”作为执政党宪法地位的规定,与1975年《宪法》相比,基本类型一样,唯一不同的就是在处理执政党与公民之间的关系方面,将拥护中

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