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一国两制与高度自治

时间:2006-11-23栏目:宪法论文

何志远

澳门大学中葡翻译学士、中文法学士、葡文法律硕士研究生


以邓小平 “一国两制” 构想为根本方针的《澳门特别行政区基本法》〔1〕是一部具有划时代意义的重要法律文件。 “一国两制”是我国解决香港、澳门问题的基本精神和安排。《中华人民共和国宪法》第31条有关“一国两制”的规定是基本法起草的依据,因此,“一国两制”是制定《澳门特别行政区基本法》的指导方针,指导方针的内容主要涉及两个方面:一是坚持国家的主权、统一和领土完整;二是维护高度自治、特别行政区的社会经济制度五十年不变。〔2〕 此外,杨允中博士指出:「“一国两制”是由两个基本概念组成的,它们的关系不是简单的并列,而是有主有次。“一国”是两制的前提,“一国”也是两制的基础。没有对“一国”的认同,“两制”的实行就无从谈起。〔3〕」

“一国两制”是实现祖国统一大业的重要指导思想,〔4〕不但确保了港澳地区现行资本主义制度的延续,同时又一再阐明不在这两个地区实行社会主义制度及政策。

从国家结构形式来看,也即整个国家和各地域单位之间关系而论,中华人民共和国一直以来都是主张单一制国家的形式,即各地方政府的权力由中央政府授予,地方政府隶属中央。因此,在中华人民共和国实行“一国两制”,代表着对原来高度集权的单一制国家模式的重大变更。“一国两制”作为解决历史遗留问题的一个首创,成功地将国家统一、国家主权、不同社会制度和国家结构等国家理论中极为重要和对立因素协调在一起,从而使特别行政区与中国其它地区共存于统一的单一国家内。因此,人们通常提及联邦性质的情况,波多黎各或格陵兰的联合国家,以及西班牙自治区的广泛自治,均不能与“一国两制”相提并论。“一国两制”可视之为当今世界上最具独创性的伟大构想。

高度自治是“一国两制”方针的最重要体现。“一国两制”模式与联邦制模式都是自治的形式,特别行政区享有的自治程度大大高于联邦制国家成员州所享有的。按照《澳门特别行政区基本法》的规定,体现两制的主要内容包括:(1)权力上的高度自治:行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权;(2)行政机关及立法机关由当地人组成,即澳人治澳;(3)中央政府不向特别行政区征税,财政独立,财政收入全部用于自身需要,不上缴中央人民政府。

具体而言,除了国防与外交事务外,澳门特别行政区所享有的高度自治体现在以下方面:(一)在行政管理方面:制定行政法规的权力、政策决定权、提案权、人事任免权、执行权、管理社会治安的权力、财政金融方面的权力〔5〕、经济贸易方面的权力、专业管理权〔6〕等〔7〕;(二)在立法领域内,《澳门特别行政区基本法》不但赋予澳门特别行政区普通立法权限〔8〕外,还将适用全国性的法律视为例外情况;(三)在司法领域内,存在一个完全独立于国家司法组织的地区司法组织,这是很奇特的现象;(四)澳门特别行政区可以 “中国澳门” 的名义与其它国家和地区建立经济、文化等方面的联系,参加不以主权国家为单位构成的国际组织,世界贸易组织就是一个很好的例子。

综上所述,“一国两制”是中国政治和法律体制的重大突破。“一国两制”构成了高度自治的基本精神和精髓,并成为区别于单一制下其它自治形式的特点〔9〕,是高度自治的开创性意义之所在。高度自治的一个基本特征就是享有高度的自治权力,《澳门特别行政区基本法》第2条在规范了高度自治的形式后,界定了特别行政区具体的自治权力的范围和内容,即享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权,体现出高度自治的基本内容和外在特征。

萧蔚云教授指出:「根据小平同志的讲话,“一国两制”法制化的重大意义之一是它的开创性。“一国两制”的构想是史无前例的,将“一国两制”方针用法律的形式具体化,制定为基本法,世界上没有现成的法律可以借鉴,也没有类似的法律可以参考...。〔10〕」由此可知,“一国两制”的具体化、法律化不但具有重大的历史意义,而且具有重大的现实意义。 “一国两制”的成功落实不但对祖国的统一大业起着重要的促进作用,而且为国际社会和平解决矛盾起着良好的示范作用。
定稿于2005年3月2日
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註〔1〕 1993年3月31日第八届全国人民代表大会第一次会议通过,自1999年12月20日起实施。
註〔2〕萧蔚云,《略论中央与特别行政区的关系》,载于《依法治澳与稳定发展-基本法实施两周年纪念研讨会论文集》,澳门科技大学、澳门基本法推广协会出版,2002年3月。
註〔3〕杨允中,《依法治澳是决定澳门新一轮发展的关键》,出处同上。
註〔4〕“这些新概念本来是为实现台湾的统一而于20世纪80年代提出的,但后来却实际上运用于香港与澳门的回归…。”参见陈弘毅,《 “一国两制” 的概念及在香港的适用关系》,出处同上。
註〔5〕设立独立的税收制度,澳门居民无需向中央政府纳税,缴交的税款全部用于特别行政区,不上缴中央政府,拥有自己的货币及自主的汇兑和关税政策。
註〔6〕澳门特区自行制定有关评审和颁授各种专业和执业资格的办法。
註〔7〕参见萧蔚云,《一国两制与澳门特别行政区基本法》,北京大学出版社,1993年11月第106页至第107页。
註〔8〕值得强调的是,澳门特别行政区有义务自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密等行为,以维护国家的主权、统一和领土完整。
註〔9〕地方分权便是单一制下其它自治形式的一种体现,例如英国早于20世纪末采用此模式解决中央地方的关系。
註〔10〕出处同注7,第16页。


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