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劳教废止后的制度衔接研究

时间:2006-11-23栏目:法理学论文

  劳教废止后的制度衔接研究
  
  刘桂强
  
  这是最好的时代,也是最坏的时代。
  
  ——《双城记》
  
  党的十八届三中全会通过的《中国共产党中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:废止劳教制度,完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律,健全社区矫正制度。与此同时,全国人大常委会于2013年12月28日正式通过废止劳教制度的决定,这也意味着延续半个多世纪的劳教制度正式退出历史的舞台。
  
  劳教制度的废止是民意所向,也是进一步完善人权和司法保障制度的需要。但与此同时我们也必须清醒地认识到,社会的期待不仅止于对劳教制度的废止。旧制已废,前路何在?破旧之后,又该如何立新?所以,客观认识劳教制度的历史,充分预测劳教制度废止后可能带来的社会问题,进而探索“后劳教时代”的制度衔接,就成为国家和社会做好保持社会稳定工作的当务之急。
  
  一、劳教制度的历史沿革与分析
  
  (一)何为劳教制度
  
  劳动教养就是劳动、教育和培养,简称劳教。劳教制度是我国从前苏联引进,但形成世界上中国独有的制度。劳动教养并非依据法律条例,从法律形式上亦非刑法规定的刑罚,而是依据国务院劳动教养相关法规的一种行政处罚,公安机关毋须经法庭审讯定罪,即可对疑犯投入劳教场所实行最高期限为四年的限制人身自由、强迫劳动、思想教育等措施。
  
  (二)劳教制度的历史沿革
  
  我国劳教制度始于1955年,自萌芽、发展、成型到废止,大致可以分为四个阶段。
  
  第一阶段:萌芽时期(解放初至1956年)
  
  新中国成立初期,为了巩固新生政权,在全国范围内开展了一系列肃反运动。1955年至1956年,有几十万人走进了拘留所、看守所,其中多数人只是由于历史问题而被关起来的,很难判刑。怎么处置这些人,成了一个大问题。劳动教养制度则是在这一时期从朝鲜和前苏联引进,进而形成了具有中国特色的制度。 这一时期劳教制度主要针对肃反运动过程中清查出来的的不能判刑而政治上又不适于继续留用,放到社会上去又会增加失业的反革命分子和其他坏分子。
  
  第二阶段:发展时期(1956年至1957年)
  
  1957年国务院公布了经过全国人大会议批准的《关于劳动教养问题的决定》(下称《决定》),第一次以行政法规的形式确立了劳教制度。该决定的初衷是为了管理“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人”。此时,《决定》规定的劳教对象的适用范围远远大于1957年《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》中的适用范围。
  
  第三阶段:成型时期(1957年至1982年)
  
  劳教制度在文革期间陷入暂停状态,但在1980年年国务院将1957年颁布的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。1980年,国务院发布《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》,同时建立了所谓的收容审查制度。1982年颁布《劳动教养试行办法》,上述法规和规章奠定了新时期劳动教养制度的框架。
  
  第四阶段:废止时期
  
  随着劳教适用对象的扩大和改变,劳动教养逐渐演变成为一种行政处罚手段,其本身的教育、改造的作用被逐渐淡化,在执法过程中出现了种种弊端和矛盾,20世纪晚期以来,“维稳”政策导致劳教制度顺理成章地成为地方“截访”和打压信访者的主要手段,引起了社会的广泛关注。2000年《立法法》颁布,规定“限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律设定”,掀起劳教改革的讨论。
  
  2013年十八届三中全会做出“废止劳动教养制度”的决议,并在之后的全国人大会议上通过,劳教制度正式废止。
  
  (三)劳教制度的是非功过
  
  劳教制度产生于特殊的历史时期,在其存续的半个多世纪也确实发挥了一定作用,有值得肯定的方面。 但是,通过梳理劳教制度的历史沿革,我们不难发现随着时代的发展,劳教制度在发展过程中出现了一系列的问题。
  
  1.缺乏明确的法理依据,与国际人权公约、《宪法》和《立法法》的精神相冲突。
  
  与刑事判决的徒刑相比,劳教制度最为人诟病之处在于它破坏了司法的对抗原理,即没有经过起诉、辩护、自辩、公开审判、上诉、合议等一系列可以防止冤假错案和职权滥用的措施,由行政权单方面剥夺一个人的四年自由。这是不尊重人权的表现,与2004年宪法修正案中“国家尊重和保障人权”的条款相悖,也严重违反中国已经承诺加入的联合国相关人权公约的规定。而且根据2000年颁行的《 立法法》规定,“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由“法律”设定。正如刘卫国教授所言,全国人大从来没有承认过劳教制度,劳教制度的依据只有行政法规与部委规章,并不是依据法律。由此可见,劳教制度其由行政法规规定限制人身自由的行政处罚已失去合法性基础。
  
  2.缺乏必要的制衡机制,劳教的权力集中于公安机关容易造成权力滥用。
  
  在最初的制度设计中,劳教管理委员会由民政、公安、劳动部门负责人组成,领导和管理劳教工作,审查批准劳教人员。但2002年公安部出台《公安机关办理劳动教养案件规定》,公安机关成立劳教审批委员会审批劳教案件,并代行了劳教管理委员会的职能,该审批委员会的日常工作,也由本级公安机关的法制部门承担。公安部门在行使职权过程中无需经过法院开庭审理和检察院的审查批准,缺乏严格公正的法定程序,没有相互监督、相互制约的机制。 公安机关本身既是运动员,又是裁判员,有极大的自由裁量权,容易导致权力的滥用。重庆任建宇网络言论被劳教案,湖南上访妈妈唐慧被劳教案等都是公权滥用典型案例。
  
  3.劳教处罚缺乏合理性,劳教的严厉程度也与其作为行政处罚的性质不相匹配。
  
  劳动教养作为一种强制性教育改造的行政措施,或作为一种治安行政处罚,其适用的对象主要是“有轻微违法犯罪行为,不够刑事处罚”的人,但剥夺人身自由可以多达4年。我国刑法主刑种类包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑。管制的期限是3个月以上2年以下,拘役的期限是1个月以上6个月以下。因此出现了由劳教针对的轻微违法犯罪行为受到的处罚比重度违法犯罪行为受到处罚还大的现象。中国人民大学法学院教授陈卫东提到:“就限制人身自由的时间而言,劳动教养比管制、拘役处罚可能更严厉。”与此同时,随着劳教制度适用对象的扩大,赌博、嫖娼、吸毒等行为都受到比正常司法判决更为严厉的劳教处罚,劳教的严厉程度大大超出了制度本身的需要。
  
  二、后劳教时代可能出现的问题分析
  
  “凡事预则立,不预则废”。劳教制度已经退出了历史的舞台,但是这并不意味着所有的问题都得到了妥善的解决。因此,必须牢固树立“忧患意识”,在充分认识废止劳教制度历史性意义的基础上未雨绸缪,深刻和全面的分析后劳教时代可能出现的问题,以便因势利导,维护社会稳定。目前,各地正在加快废止劳动教养的步伐。 随着劳教制度的废止,相关问题成为公共关注的新焦点:取消劳教制度会不会给社会治安埋下隐患?劳教制度是否会“废而不止”?劳教机构及其人员何去何从?
  

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