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普遍建立政府法律顾问制度是律师参政议政的重要机遇

时间:2006-11-23栏目:法理学论文

  普遍建立政府法律顾问制度是律师参政议政的重要机遇
  
  王克先
  
  随着国家的民主法制进程加快,《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《全面推进依法行政实施纲要》等一系列法律法规出台,依法行政、建设法治政府成为各级政府的重要目标。2013年11月12日,党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大战略部署,明确提出了“推进法治中国建设”、“普遍建立法律顾问制度”的工作任务和工作目标。中国共产党浙江省委十三届四次全会进一步明确了“全面推进依法行政,制定实施法治政府建设标准和重大行政决策程序规定”等要求。一方面政府面临着日益增多、日趋复杂的法律事务,而另一方面政府内部法制机构不能满足需求。在这样的大背景下,大量的律师受聘担任政府法律顾问势在必行。
  
  一、政府法律顾问概念
  
  法律顾问是指具有法律专业知识和技能,接受公民、法人或其他组织的委托为其提供法律服务的人员,以及法人或其他组织内部法律事务机构人员,或是这些人员提供法律服务的业务活动。
  
  法律顾问有两层含义:一是指法律服务的专业工作,即一种业务活动;另外是指提供法律服务的人员。
  
  从业务活动而言,法律顾问可以分为专项法律顾问和常年法律顾问,专项法律顾问是指法律服务人员提供某一项法律服务的业务活动,常年法律顾问是指法律服务人员在一个阶段里提供综合性法律服务的业务活动。
  
  政府法律顾问,一般是指各级政府及其工作部门(下统称政府)配置或聘请具有法律专业知识的人员,充当政府的法律参谋和助手,为政府依法行政或处理某些法律事务,提供专业意见或提供相应法律服务的机构和人员。
  
  政府法制机构、政府法律智囊团和政府法律顾问律师是政府法律顾问的三种主要形式。
  
  政府法制机构是政府主管综合性法制工作事务的工作部门,国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定,各级政府法制机构是政府系统内的法律顾问,这是政府法律顾问最基本的形式。政府法制机构人员中包括了公职律师,公职律师具有政府机关公职人员的身份,占有国家机关编制,享受国家公职人员待遇。司法部《关于开展公职律师试点工作的意见》规定公职律师不得从事有偿法律服务、不得在律师事务所和法律服务所兼职;不得以律师身份办理本级政府或部门以外的诉讼与非诉讼案件。本文所称的律师不包括公职律师。
  
  政府法律智囊团,是指由政府组织法律方面的专家学者,运用他们在法律方面的智慧和才能,为政府在经济社会发展的决策提供法律咨询。
  
  政府法律顾问律师,是指政府与律师事务所签订法律顾问合同,由律师事务所指派担任政府法律顾问的律师。
  
  本文所称的政府法律顾问是指律师事务所接受政府聘请,指派律师为政府提供法律服务的业务活动。
  
  二、律师担任政府法律顾问是依据法律顾问合同建立的民事法律关系
  
  《合同法》第三百九十六条规定,委托合同是委托人和受托人约定,由受托人处理委托人事务的合同。《合同法》第三百九十七条规定,委托人可以特别委托受托人处理一项或者数项事务,也可以概括委托受托人处理一切事务。法律顾问合同属于委托合同。《律师法》第二十八条规定,律师可以从事下列业务:(一)接受自然人、法人或者其他组织的委托,担任法律顾问。《律师法》第二十五条规定,律师承办业务,由律师事务所统一接受委托,与委托人签订书面委托合同。也就是说,政府聘请律师担任法律顾问,都应当由政府与律师事务所签订法律顾问合同,再由律师事务所指派律师(具体人选尊重政府选择)提供法律服务。律师担任政府法律顾问,是基于政府与律师事务签订的法律顾问合同。这种关系是政府与律师事务所通过签订合同建立的民事法律关系,政府与律师事务所双方在法律地位上属于平等的民事主体,不存在行政管理关系,双方的权利义务用合同条款确定,根据合同享受权利承担义务。但现实情况是,大多数政府特别是某一级政府并没有与律师事务所签订法律顾问合同,而是发文件聘请律师担任政府法律顾问,但这并不能改变政府与律师事务所的法律关系性质,二者之间仍然不是行政管理关系,双方的权利义务仍应由合同来调整。
  
  三、律师担任政府法律顾问的法律依据
  
  早在1982年1月1日起施行的《律师暂行条例》第二条就规定,律师的主要业务如下:(一)接受国家机关、企业事业单位、社会团体、人民公社的聘请,担任法律顾问。司法部1989年12月发布的《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》则进一步明确了律师担任政府法律顾问的各项具体细则。
  
  《律师法》虽然没有直接规定律师担任政府法律顾问的内容,但《律师法》第二十八条规定律师可以从事下列业务:(一)接受自然人、法人或者其他组织的委托,担任法律顾问。《民法通则》第五十条规定,有独立经费的机关从成立之日起,具有法人资格。《律师法》没有像《律师暂行条例》那样单独强调律师可接受国家机关聘请担任法律顾问,而将国家机关纳入法人的范畴,显得更为科学,《律师法》规定的律师业务中当然的包括了为政府担任法律顾问。
  
  中华全国律师协会制订的《律师法律顾问工作规则》作为行业规范对律师担任政府法律顾问起到了具体的指导作用。
  
  四、政府法律顾问服务内容
  
  司法部《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》第三条规定,律师担任政府法律顾问,受政府委托办理下列法律事务:
  
  (一)就政府的重大决策提供法律方面的意见,或者应政府要求,对决策进行法律论证;
  
  (二)对政府起草或者拟发布的规范性文件,从法律方面提出修改和补充建议;
  
  (三)参与处理涉及政府的尚未形成诉讼的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷;
  
  (四)代理政府参加诉讼,维护政府依法行使行政职权和维护政府机关的合法权益;
  
  (五)协助政府审查重大的经济合同、经济项目以及重要的法律文书
  
  (六)协助政府进行法制宣传教育;
  
  (七)向政府提供国家有关法律信息,就政府行政管理中的法律问题提出建议;
  
  (八)办理政府委托办理的其他法律事务。
  
  《浙江省人民政府法律顾问工作规则》第六条规定,法律顾问履行下列职责:
  
  (一)为省政府的重大决策提供法律咨询意见;
  
  (二)参与省政府立法项目的研究、论证和重要规范性文件的合法性审查工作;
  
  (三)参与省政府重大行政复议案件、疑难信访案件的研究讨论;
  
  (四)协助省政府处理重大涉法事件,起草有关法律文书或法律意见书;
  
  (五)受省政府委托,参加重大项目的谈判、合同和协议的签订等工作;
  
  (六)对涉及我省的社会公共事件提出法律意见和建议;

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