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美国洪水保险法律制度研究

时间:2006-11-23栏目:法理学论文

  美国洪水保险法律制度研究
  
  任自力 北京航空航天大学法学院 副教授
  
  善为国者必先除五害。水一害也,旱一害也,风雾雹霜一害也,厉一害也,虫一害也,此谓五害。五害之属水为大。—《管子·度地篇》
  
  洪水灾害是人类社会面临的主要自然灾害之一,全球每年均有不少国家或地区遭受洪灾侵袭,据统计,洪灾损失约占全球各类自然灾害总损失的40%,防洪救灾是相关国家或地区政府的主要财政负担之一。美国是世界上洪水灾害比较频繁的国家之一,为降低洪灾损失、减轻政府财政救助负担,美国在过去的一百年中相继出台了一系列防控洪水的法律法规,其中的洪水保险法律制度已经成为美国应对洪水灾害的重要非工程措施。该等制度对于包括中国在内、同样深受水患困扰的广大发展中国家相关保险法律制度的建立和完善具有重要借鉴价值。
  
  一、美国洪水保险法律制度的产生
  
  作为一个拥有众多河流和漫长海岸线的国家,美国是世界上洪水灾害频发的国家之一。{1}自19世纪末期开始,遏制洪水泛滥、提供灾后救济即成为美国联邦与各州政府历年的工作重心之一。{2}同期,洪水保险开始出现。但由于洪水保险产品主要由私营保险公司供给,而后者的抗风险能力普遍较弱,一场大的洪水通常可导致许多保险公司破产,故在1927年密西西比河下游蔓延2000英里的大洪水之后,美国保险业承保洪水保险的热情迅速降低。此后几十年中,美国洪水保险产品的覆盖范围一直很小。但这并未阻碍洪泛区内经济的迅猛发展,因为低廉的地价足以激发投资者开发利用洪泛区的热情,而洪泛区内财产的增多反过来又导致了洪灾损失的逐年攀升和政府灾后救助压力的日益沉重。
  
  为遏制洪泛区土地的无序利用、降低政府灾后救济的财政负担,20世纪50年代,洪水保险逐渐引起了立法者的重视。1956年,美国国会出台了《联邦洪水保险法》( The Federal Flood Insurance Act of 1956.即FFIA),规定在全国推广洪水保险。但由于立法准备的不充分,该法出台仅9个月后即走向死亡。{3}因为,国会虽然认识到洪水保险很重要、洪水保险的发展离不开政府财政支持,但又担心,在立法未对洪泛区进行有效规范的条件下推行政府补贴的洪水保险可能加剧洪泛区的开发及损失。{4}故其迟迟未拨付实施洪水保险所需的资金。同时,保险业对于洪水保险的有效性也存在疑虑。这些因素导致该法未能真正施行。直至12年后,美国1968年《国家洪水保险法》(National Flood Insurance Act,即NFIA)和以之为基础的《国家洪水保险计划》(NFIP )的通过,洪水保险在美国才真正开始实施。与FFIA不同,NFIA规定仅向愿意实施洪泛区发展规划的社区提供联邦洪水保险,这样就消除了国会之前的担心。{5} NFIA的立法目标可归纳为两点:一是在全国范围内提供洪水保险,二是创设洪泛区土地利用的适当政策。{6}其最终目的在于用保险来代替灾害救助,并解决由于洪灾损失逐步升级所致纳税人负担加重的问题。
  
  1973年底,美国国会通过的《洪水灾害防御法》,进一步规定所有受洪水威胁的社区(Community) {7}均须参加国家洪水保险计划,否则将无权享受相关的联邦灾后救助。之后,随着专门的洪水保险管理机构的设置和众多私营保险公司的加入,洪水保险在美国得以迅速推广开来。经过40多年的实践,洪水保险法律制度在规范美国洪泛区土地利用、提升公众防洪意识、降低政府灾后救济负担方面发挥的作用日益显着。
  
  二、美国洪水保险法律制度的基本内容
  
  美国的洪水保险法律制度的内容主要包括两大部分:一是1968年的《国家洪水保险法》和以之为基础的《国家洪水保险计划》( NFIP );二是1973年的《洪水灾害防御法》。具体而言:
  
  (一)1968年的《国家洪水保险法》与《国家洪水保险计划》
  
  1968年,美国国会出台了《国家洪水保险法》。该法共有4章129条,其中,第一章规定了国家洪水保险计划的授权设立和执行、计划的对象和范围、承保责任的性质和限制、费率的确定和收取、国家洪水保险基金的设立和运营、土地使用控制等;第二章规定了国家洪水保险计划的组织和管理,包括政府资助下的私营保险公司的参与、政府项目在私营保险市场支持下的运营、损失理赔与司法管辖权等;第三章规定了洪泛区土地管理计划与洪水保险计划的协调,如对于洪泛区的划定、土地管理和使用的标准、洪水评估要素、减灾资助、国家洪水减灾基金的设立和使用等;第四章则规定了联邦财政干预、计划的管理机构设置等事项。根据该法和《国家洪水保险计划》(NFIP),联邦政府设立了国家洪水保险基金,联邦政府通过洪水保险基金对参与洪水保险基金的投保人进行保费补贴。
  
  1968年的《国家洪水保险法》与国家洪水保险计划确立了洪泛区内土地利用和管理的总原则,对洪泛区的开发起到了一定的抑制作用。如该法规定,只有参加了国家洪水保险计划的社区才能购买由联邦补贴的洪水保险,而参加的社区必须承诺加强洪泛区的土地利用与管理,包括:采取措施限制洪水风险区的开发;引导拟建项目避开洪水风险区;协助减轻洪水破坏;采取其他长期改善洪泛区土地管理与利用的措施等。该法并规定,只有洪泛区内已有的建筑物才可获得保费补贴;(www.fwsir.com)新建筑则必须按实际保险费进行投保。这些规定使得1968年《国家洪水保险法》成为了美国洪泛区土地利用法律的基础与核心。
  
  但是,1968年《全国洪水保险法》及其国家洪水保险计划在实施中暴露处其两大缺陷:其一,计划是自愿性的,由于参加洪水保险短期内要增加居民的经济负担,许多社区对其不感兴趣;其二,是缺少可供各社区确定洪泛区范围并进行风险分区的洪水保险费率图(其制定至少需要5年时间才能完成),无法准确地确定保险费率。因此,在国家洪水保险计划实施的第一年,美国遭受洪水威胁的2万个社区中仅有4个社区有条件参加了保险计划,共仅办理了20件洪水保险业务。为解决洪水保险费率图缺失问题,美国国会在1969年对国家洪水保险法进行了修订,制定了洪水保险应急计划,规定各社区在详细的洪水保险费率图绘制完成之前,可暂以全国平均保险费率标准、并以部分投保形式参加应急计划。{8}此后,国家洪水保险计划的参加者有所增加,但计划整体进展仍较为缓慢,直到1973年5月,也仅有2200个社区(占应参加社区数的15%)参加了该计划,政府的救灾费用仍在不断上升。{9}
  
  (二)1973年的《洪水灾害防御法》
  
  为了更有效地推广国家洪水保险计划、矫正1968年国家洪水保险法的缺陷,美国国会于1973年12月通过了《洪水灾害防御法》。{10}该法对联邦资金在洪泛区内的使用进行了限制,如其规定,不再向确认为有洪水风险的资产提供联邦资助,除非:①财产所在社区参加了国家洪水保险计划;②资助申请者已购买了洪水保险。联邦资助主要是指联邦保险的各种信贷机构提供的商业优惠贷款等,也包括各种形式的联邦政府直接援助。这实际上是通过“捆绑”联邦资助与洪水保险将洪水保险规定为一种强制性保险。根据该等要求,所有受洪水威胁的社区都要参加国家洪水保险计划,否则,其将无权享受联邦的灾害救济与援助。该法同时规定,由联邦政府确定洪水风险区{11}并通知有关社区。社区接到通知后,须申请参加洪水保险计划,或证明其不属于洪水风险区。社区在收到通知一年后仍未参加洪水保险计划的,将受到处罚。强制性保险计划推行之初,曾遭遇到激烈的反对。作为妥协,国会被迫对《洪水灾害防御法》的某些内容进行了修订。如1976年放宽了抵押贷款的禁令(即高洪水风险区域的投保人除非进行了抵押,不能取得联邦资助),19

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