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撩开“权力期权化”的面纱

时间:2006-11-23栏目:法理学论文

近来,一种新型的腐败动向颇值得警惕,这就是所谓的“权力期权化”现象。如《现代金报》近日报道,浙江省某县级市的房管办负责人在位时,利用自己的关系,将市区黄金地段大片土地出让给某民营企业主,该企业主因此拥有了亿元资产。该负责人退休后,被聘为该企业干部,年薪三十万元,高级住房一套,并且每年拥有几万元以内的请客送礼签批权。
前不久,浙江省政协委员杨扬就针对这一现象提交了《领导干部“期权化”现象应引起重视》的提案。他说,领导干部“期权化”就是某些有职有势的领导干部,在位时利用权力和影响,合法和不合法、合理和不合理地为某些企业、个体老板、外商牟取非法利益,为了保护自己,逃避纪检、监察部门的监督和查处,他不图眼前的直接回报,为日后退休、下海以后牟取更大的利益打下坚实的基础。一旦退下来、或辞职以后即到自己关照过的单位任职,收益十分丰厚。
毋庸置疑,“权力期权化”本质上就是一种腐败。它是将期货交易的市场行为引用到政治上来,使官员的滥用权力的行为转化为一种可期待利益,这种利益在官员退休、“下海”后兑现。虽然这种行为不像有些贪官那样一手办事、一手要钱,官员没有在利用职权为他人谋利的同时马上取得钱物,但是利用权力为他人不正当谋利仍是对权力的滥用,妨害了权力公平、公正和廉洁的行使,破坏市场经济公平竞争的秩序,使权力异化,沦落为官员和不法商人进行交易的商品。这种将来获得钱物的做法与马上进行钱权交易的做法并没有本质区别,其目的只是为了逃避纪检、监察部门的监督和查处。
“权力期权化”现象的出现,渊源于权力具有扩张和易腐的特性。权力具有扩张性和易腐性,这是古往今来颠扑不破的真理,掌有公共权力的人只要不受监督和制约,就会将本应为民众服务的权力转化为谋取自己私利的工具,孟德斯鸠就说:“每个有权力的人都趋于滥用权力,而且还趋于把权力用至极限”。权力进行扩张和寻租有两个维度:一种是权力在管辖的范围和领域的扩张和寻租,这是权力在空间上的寻租和扩张;另一种就用现在滥用权力的行为与将来可能获得的利益做交易,这是权力向时间寻租和扩张,即“权力期权化”。
“权力期权化”现象的出现,也跟我们当前反腐败大背景有着密切的关系,近些年来,中央反腐败的力度一年比一年高涨,官员感受到了在权力寻租中前所未有的压力和风险。前些年,山东省泰安市委书记胡建学敢说:“到我这一级的干部没人管了。”如今,不仅是厅局级干部有人管,省委书记、省长落马的也不在少数。在这种背景下,一方面,官员不甘心放弃用手中的权力进行利益寻租,另一方面,他们也担心寻租中遭致的风险。而权力向时间寻租和扩张――“权力期权化”正好满足了这些官员的需要,因为,“权力期权化”具有隐蔽性和欺骗性。官员在职时利用权力在土地审批、项目审批、协调融资等方面为一些企业谋取利益,但其并不在在职时收取钱财,而是在“下海”后到管辖地区的企业任职得到车子、房子和股份等特殊待遇,这种待遇的获得往往使人不容易与其在职为该企业谋利产生联系,并且这种待遇与其在该企业任职付出了劳动获得的合法收入搅在一起,难以分别。隐蔽性和欺骗性让权力寻租被打击的机率大大降低,因而这种低风险的寻租和扩张便受到了越来越多的官员亲睐。
   然而,要打击这种“权力期权化”的腐败现象,却不是一件容易的事。其一,反腐败机关太多盯着的是现职官员,而退休、下海官员的各种行踪不为他们所掌握,容易逃脱监管的视野;其二是由于时过境迁,要找出官员当初行使权力的行为与今天获得各种钱物的行为有必然联系有较大的难度;三是现行的法律存在漏洞,虽然最高人民法院于2000年在一个司法解释中认为:“国家工作人员利用职务上的便利为请托人谋取利益,并与请托人事先约定,在其离退休后收受请托人财物,构成犯罪的,以受贿罪定罪处罚。”但是,事实上许多官员和不法商人之间在事先并不约定,而是双方心知肚明,官员在职为商人谋取利益,商人在官员退休、下海后自然而然投怀送抱,而且这种商人回报官员的利益与官员在其企业劳动获得的合法收入交织在一起,难以区分,对于这些情形法律并没有进行有效规范。
  因此,对官员离职从业行为进行规范就显得很有必要。笔者认为,有必要制定以下制度和措施:
首先,必须严禁官员在退休、下海后在其原先管辖区域的企业里从业。有人认为,现在是市场经济了,作为领导干部辞去领导职务后,去那里是他的自由,公众无权干涉。这种观点是不正确的,官员行使的是公权力,公权力来自民众的授予,官员要公正地行使民众所授予的权力,其的一些行为就必须受到合理限制,这包括其退休、下海不得在其原先管辖区域的企业从业,因为这种从业行为极有可能产生“权力期权化”的腐败现象,从而使官员在职的时候滥用权力,辜负民众的信托。国外也有相关的立法例,如韩国《公务员伦理法》规定,凡由总统令所确定的有关政府职员,自退职日起的两年内,不得到与其退职前两年间曾工作过的部门有密切业务关系、并具有一定规模的以营利为目的的私人企业就业。事实上,中央组织部在今年年初提出要推行的六项干部人事制度改革措施中,就包括要对党政领导干部辞职“下海”问题提出规范性意见,将其纳入依法管理的轨道,消除其消极影响。
   其次,我们的反腐败机关和组织部门要加强对退休、下海官员动向的跟踪了解和组织管理。退休、下海了,许多人的组织关系还在,即使脱离了组织关系的,基于对其可能进行“权力期权”交易的警惕,也应当对他们建立相关档案,对其退休、下海的动向要有所了解。
   再次,我们还应该严密我们的法网,加大对违反离职从业禁令的处罚力度。反腐败机关除了对官员和商人事先有约定,事后进行受贿的行为进行严厉打击外。法律还应当规定,企业不能聘用原先管辖过其的官员,否则给予严厉经济处罚;对于退休、下海的官员到其原先管辖的区域的企业里从业的,其所获得的报酬除扣除比照他人通常劳动收入外都作为非法所得处理,并对其违反禁令的行为进行经济处罚。
    最后,要使“权力期权化”的行为不能得逞,还有一个重要方面就是对官员在职时行使权力过程实现规范化、程序化和透明化。官员在职时很难利用职务之便为他人谋取利益,那么其在退休、下海后就不能得到什么“期权”、利益,所谓“皮之不存,毛之焉附”!而在这其中,对“一把手”行使权力监督制约是关键。在重要工作任务的部署,干部任免、调动和奖惩,大额资金的安排和使用,重大工程项目的确定以及其他重大问题上,都要通过实行集体讨论决策制度,杜绝“一把手”个人擅自决定重大问题,或用书记办公会议的形式代替常委会作出决定的现象。
总之,我们只有对“权力期权化”的现象提高警惕、加强研究,多管齐下进行治理,权力向时间寻租和扩张的倾向才能得以有效地遏制。

通联:江西省赣州市人民检察院 杨涛
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