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《鄱阳湖生态经济区环境保护条例(草案)》若干问题研究

时间:2006-11-23栏目:法理学论文

  《鄱阳湖生态经济区环境保护条例(草案)》若干问题研究
  
  朱锡新
  
  一、制定《鄱阳湖生态经济区环境保护条例(草案)》的背景和现实意义
  
  201*年12月12日国务院正式批复了《鄱阳湖生态经济区规划》,标志着建设鄱阳湖生态经济区已经上升为国家战略。建设鄱阳湖生态经济区,是江西实现科学发展、进位赶超、绿色崛起目标的重大战略,也是江西立足省情、转变发展方式的重要历史机遇。鄱阳湖生态经济区建设既肩负着保护“一湖清水”的重大使命,又承载着引领经济社会又好又快发展的重要功能。在新的历史时期,从国家战略全局和长远发展出发,为积极探索经济与生态协调发展的新模式,建设好鄱阳湖生态经济区,根据实际情况和需要,制定一部地方性法规,对依法规范建设鄱阳湖生态经济区具有重大而深远的意义。
  
  江西省人民政府法制办拟制了《鄱阳湖生态经济区环境保护条例(草案)》(征求意见稿)(以下简称《条例》),在网上公布向社会各界人士征求意见,该条例作为一个地方性法规,引进了环境立法中的众多先进理念,体现了较高的立法水平和先进理念,应当予以高度评价和值得肯定。立法应当要具有一定的前瞻性和概括性,针对一些环境污染的社会热点问题,由于相应法律法规不明确或者滞后,导致无法适应新形势需求,对此,应借制定地方性法规这一契机予以弥补,为建设鄱阳湖生态经济区提供有力法律保障,笔者建议在《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》中增设惩罚性赔偿原则、环境公益诉讼制度、环境污染责任保险制度、生态环境信息公开制度。
  
  二、建立惩罚性赔偿原则
  
  近年来不断出现的重大环境污染侵权案件已告诉我们仅仅依靠损害赔偿原则并不能有效地遏制愈演愈烈的环境污染事故,其原因在于损害赔偿原则的局限性,环境侵权民事责任除停止侵害、排除危险、消除危险、恢复原状等外,主要是赔偿损失,而赔偿损失实行的是补偿损害原则。完全依据该原则,则可能造成两种消极后果:一是可能受害者的赔偿救济不足;二是使污染者经过利益衡量而根本不采取任何措施以避免再次侵权,对自己的侵权行为采取放任的态度。 [①] 侵权救济是事后救济,损害赔偿的功能在于弥补受害人的损害,且在实践中法院判决有限的赔偿金额远远达不到弥补受害人损失的程度,更不能对侵权人产生威吓的效果,故传统的损害赔偿在环境侵权中不能起到很好的预防作用。损害赔偿在某些特殊情形下无法发挥法律效能,补偿性的赔偿对富人难以起到制裁作用。 [②]
  
  为能抑制重大环境污染事故,环境污染损害赔偿应当引入惩罚性赔偿原则。惩罚性赔偿,是指加害人给付受害人超过其实际损害数额的一种金钱赔偿。是一种集补偿、惩罚、遏制等功能于一身的赔偿制度。 [③] 惩罚性赔偿是建立在损害赔偿基础上,是对损害赔偿的延续和补充,是通过惩罚的手段达到预防的目的,惩罚性赔偿除具有赔偿功能外,尚有遏制、制裁的功能。 [④] “利之所得,损之所归”,惩罚性赔偿是通过给侵权人强加更重的经济负担来制裁不法行为,从而达到制裁的效果。(www.fwsir.com)在生态环境污染侵权中,只有法律强加侵权人的违法成本大于其获利时,方能有效制止环境侵权行为,因此,在《条例》中设立惩罚性赔偿“不仅可以对环境污染所致损害进行更加充分的救济,而且能够更好地发挥环境污染责任的法律预防功能”, [⑤] 从而更有效地保护鄱阳湖生态经济区的生态环境。
  
  三、建立环境公益诉讼制度
  
  所谓环境公益诉讼,是生态环境在受到或可能受到损害的情况下,为维护环境公共利益不受侵害,针对特定的主体提起的诉讼。生态环境是人类共享的“公共财产”,每个人与生俱来即享有环境权利 [⑥] ,即每个人都有在良好环境下生活的权利,该权利是公民最基本的权利之一,应该在法律上予以确认并加以保护。当生态环境受有损害时,任何人均可以主张损害赔偿责任,在环境与资源保护领域就必须对起诉资格放宽限制,这已成为世界各国环境与资源保护立法的总趋势 [⑦] 。
  
  我国学者起草的相关民法侵权责任法草案建议稿 [⑧] 和民事诉讼法修改建议稿 [⑨] 均规定了环境公益诉讼制度。2005年12月3日国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第五部分第(二十七)条规定:“健全社会监督机制……发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼。”在《民事诉讼法》未明确规定环境公益诉讼制度的情况下,我国《侵权责任法》以巧妙的表达方式隐含了环境公益诉讼制度,该法第六十五条的表述“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”与众不同,不是“造成他人损害”,而是“造成损害”。 [⑩] 立法者高超的表述方式是因环境侵权的特殊性和为修改中的《民事诉讼法》规定环境公益诉讼制度预留接口,这种表达方法意味着环境污染损害的,并不仅指自然人的人身损害和财产损害,还包括更广泛的损害,即上所述的“纯环境损害”或“生态损害”,环境污染责任的受害主体不仅包括当代人,而且还包括后代人,甚至当代人侵害的完全是后代人的权益。根据现代环境法代际公平的理论,这种侵权同样要承担侵权民事责任。因此,在环境污染责任中,很多人主张可以作为公益诉讼,是有道理的。在很多情况下,环境污染责任的权利主体甚至是国家,国家可以请求损害赔偿。 [11] 我国黑龙江省鸡西市梨区政府诉鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染损害赔偿案,开创了政府通过司法渠道行使环境污染损害赔偿请求权的先河,该案即由区政府作为当地环境污染受害主体的原告,并最终获得275万元的赔偿,为此最高人民法院专门批复:“依照《中华人民共和国民事诉讼法》第108条的规定,政府作为机关法人,梨树区政府有权作为原告提起民事诉讼。” [12] 2011年7月29日,海南省高级人民法院公布了《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》,意见明确规定了检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护和社会公益事业法人组织、基层群众性自治组织、公民等六大主体均可作为原告提起诉讼。检察院、相关行政机关在合理期限内不起诉的,公民可以自行提起环境公益诉讼。该意见值得我们借鉴。
  
  参与保护鄱阳湖生态经济区生态环境是每个公民应尽的义务,对环境污染侵权行为提出控告是每个公民应有的权利,因此,应当赋予每个公民诉讼的权利,《条例》第七条虽然规定了单位和个人对破坏鄱阳湖生态经济区环境的控告权,但因未明确此种权利是否包含了诉讼的权利,似有不足。在《条例》中明确规定环境公益诉讼制度有理论依据、法律依据和现实基础,因此,《条例》的制定应大胆地确立环境公益诉讼制度,此举在地方立法发挥保护鄱阳湖生态经济区功效的同时,对促进和推动我国正在着手修改的《民事诉讼法》中规定公益诉讼制度具有重大意义。
  
  四、建立环境污染责任保险制度
  
  环境责任保险又被称为“绿色保险”,是指在发生环境污染和破坏事故时,责任保险人基于责任保险合同的约定,代被保险人向受损害的第三人支付赔偿金的保险。环境责任保险制度是伴随着环境事故的不断出现和公众环境意识的不断提高而出现的。 [13] 环境污染责任保险的功能在于使被害人的救济获得较佳的保障、为加害人不致因大量损害赔偿而陷于困难

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