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浅析我国立法听证制度的完善

时间:2006-11-23栏目:法理学论文

  浅析我国立法听证制度的完善
  
  周万春
  
  听证制度作为正当法律程序的一部分,最初在英国只适用于司法审判领域,体现为公平和救济原则。后来,这一制度从英国传到美国,美国又把它移植到立法和行政中,作为增加立法和行政民主化以及有关当局广泛获取信息的主要方法。第二次世界大战以后,听证制度又传到日本和拉丁美洲一些受美国影响较大的国家。20 世纪60 年代以来,随着行政权力的不断膨胀,西方社会加强公众参与立法和行政事务的呼声越来越高,听证制度受到世界各国的普遍认同,成为司法、立法和行政领域中一项行之有效的民主程序。
  
  正是因为它体现着民主的精神,立法听证制度在西方国家也是随着民主精神的发展而得到不断健全完善的,有学者甚至认为,其最初甚至可以在英国1215 年的《自由大宪章》有关公民的法律保护权的观念和制度中找到它的影子,它的发展经历着一个从司法听证到立法听证的过程。最初在英国、美国的司法审判制度中确立了听证制度,如美国司法制度中着名的正当法律程序就包含着听证程序;随着民主和法治的发展,西方社会公众参与立法和行政的事务的呼声高涨,立法听证制度便应运而生,受到普遍认同,特别是二战之后,日本和拉美等一些国家相应实行了立法听证。对立法听证制度的作用,美国学者杜鲁门的阐释最为精辟:一是从政策和技术上就法案的条款、名词等作出正确的解释;二是作为传播手段向公众灌输法案的内容;三是通过听证会这一安全阀为公众提供缓和冲突及解除困扰的手段。
  
  作为一种程序性民主,立法听证是指立法机关在制定涉及公民、法人或其他组织权益的法律时,赋予利益相关人表达自身利益的权利和机会,并将这种利益表达作为立法依据或参考的制度形式和实践。这是因为,立法是一种涉及个人利益与社会公共利益、不同利益群体间利益的平衡与倾斜的公共决策问题,立法决策的结果往往是一个各方利益平衡和妥协的方案,所以,其决策过程必然是一个各方利益协商与协调的过程,而立法听证程序则在制度上为各种利益群体提供了一个表达群体利益的场所和机会。在听证会上,听证参加人可以基于其代表的利益群体之利益,通过阐述自己的观点、反驳他人的主张,使决策者充分了解各种利益之间的矛盾,从而为立法者的最终决策提供重要的参考。在当代法治国家,听证制度已经成为公民参与立法的一种日常化的渠道,它不仅能促使当权者关心人民的切身利益,而且能给予每个人参与立法的可能,从而使人们都有同样的途径进入到宪法所建立的政治秩序中。在西方立法实践中,议会立法必须由议会下辖的不同事务委员会或法案委员会举行听证会,通过立法听证会广开言路、集思广益,立法机构在听证意见的基础上对法案作出取舍,已达到各种权利和利益的平衡。
  
  我国的司法听证制度起步较晚,第一次规定听证制度始于1996 年颁布实施的行政处罚法,而立法听证制度的确立又延迟了几年时间,直到2000 年颁布实施的《立法法》才得以正式确立。
  
  听证制度在我国是个舶来品,是西方民主政治和宪政文化在异域的衍生。但是这个舶来品在我国似乎出现了水土不服的症状,许多听证会流于形式、走过场,会议组织者在会前想达到的目的都达到了,群众的呼声和意见基本不听或者根本不考虑,参加会议的市民代表成了聋子耳朵——一个陪衬而已。听证会开成了座谈会,没有不同观点意见的激烈辩论和陈述,更没有利益双方的博弈,听证会只是立法权力机关的舞台,完全成了内部会议。对于立法听证遭遇的窘迫,有各种各样的观点,大多都是归于听证制度法律规定的不完善,笔者在这里却不十分认同。
  
  首先,听证法律制度在西方国家十分发达,并具有丰富的实践操作经验,国内要想适用,完全可以借鉴并进行本土化的改良。但是制度的完善并不能从根本上改变立法听证制度所面临的窘迫。我国立法由于受旧观念以及历史习惯的影响,享有立法权的国家机关、部门和立法者普遍还带着浓厚的长官意识和官僚主义思想,认为立法只是职能部门的事,与社会公众无关,于是在立法时不愿意听证,对立法听证告知义务履行不到位,习惯于暗箱操作的关门立法。观念的形成不是一天两天的,而是在长期的立法实践过程中养成的,想要改变这种习惯和观念,绝非一日之功,仅仅寄托于制度和法律的完善是不切实际的,也许制度的不完善只是对于这种习惯的一个托词和借口。
  
  其次,立法听证无论是作为一种立法的民主方式还是一种程序制度,都要求立法主体在立法活动中广泛听取当事人和利害关系人的意见,因此公众参与是立法听证的核心。在立法过程中将公众意见作为决策的依据或者参考,使所立之法尽可能的合乎民意,发挥良法功能。公众参与的必要性及其核心地位不言而喻,这与其固有的价值和功能意义紧密相关。但是, 在我国立法听证当中,公众参与意识极弱,公众参与缺乏自主性和积极性,公民自愿参与不足。公民怠于行使参与立法的权利,怕出头、随大众, 是公众的普遍心理。而且,我国的公众参与是政府主导立法下的公众参与,政府权力制约公众参与的过程性因素几乎贯穿在整个立法过程中,使公众没有自主权,丧失主动性,并对政府权力产生惧怕,不敢与政府博弈。
  
  再者,听证制度是在西方民主政治大的环境下孕育和发展起来的,西方国家普遍认为,众多利益集团的并存是人类个性和主体性的直接体现,是民主政治的重要组成部分,立法的实质是对各种利益关系的界定、分配和协调。因此,一定意义上,民主政治就是程序政治。(www.fwsir.com)甚至有人认为立法机关是各种利益的天然聚集场所,立法者的选举程序创造了一个立法市场,在其中,立法者向那些在金钱和投票上有利于他们获胜的人们出售立法保护。立法程序是有特殊利益间的交易所决定的,法律的制定和颁布是成交的买卖。因此,如何把立法活动控制在人们所能容忍和接受的限度之内,便成为法治国家所共同关注的问题。也就是说,现代民主国家均规定立法听证制度,是因为它更符合民主政治的本性。作为一种程序民主的重要运行机制,立法听证制度的核心是以一种较为完善的形式正义来确保实质正义,用公平正当的程序来确保产生公正的结果。但在中国,虽然我们也强调民主政治、人民当家作主、强调程序正义和实体正义并重,但真正能够落实的正义有多少?公权力和私权利从未发生过碰撞,又何以来的平等博弈?权力的不均衡是导致正义缺失的根本原因,而立法听证制度所遭遇窘迫的最根本原因也在于此。
  
  综上所述,尽管立法听证制度正遭遇着重重困难和窘境,但我们对当下立法听证制度也应满怀期待与信任。毕竟立法听证是民主政治的体现,是公众表达民意的一个有效途径。在我国立法听证是新生事物, 因此它的发展与完善,也就注定了需要有一个自我实践的过程。正如学者周旺生所说:作为一种民主立法制度,立法听证的出现和效果,是同一定条件相关联的。从根本上说,它的走向还取决于中国经济、政治、法治的全局性状况。我相信,我国社会法治的进步、民智的提升以及参与空间的逐步扩大,一定能够促使我们重新思索和正确认识立法听证制度的意义与作用,从而使立法听证的制度设置得以不断深化与完善,并能充分发挥它应有的作用。

 

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