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异地交流与民主法治

时间:2006-11-23栏目:法理学论文

近日,<<检察日报>>报道,四川省地级市检察院检察长已基本实现了异地交流。从目前的情况看,可以毫不夸张地说,异地交流在全国已是蔚然成风。从横向来说,从党的主要领导(常委以上)、政府的主要领导交流肇始,到检法两长的交流,继而推行到公安局长等实权职位领导交流;从纵向来说,从乡镇、县(区)的领导交流,继而地市乃至省一级领导交流,异地交流成了一种风尚。
异地交流为什么会形成为一种风尚呢?制度的设计者要用它有何用处呢?笔者分析,原因主要在于是防止官员在原藉就任,照顾亲朋、结党营私,阻断官员利用在原藉情况熟悉而进行腐败。当然这一制度伴生了又一附带功能,便是保护官员,以免其因为在原藉人情太多而难以开展工作。一句话,异地交流的制度设计者是认为它是医治中国熟人社会腐败现象的一副良药。
乍看似乎这的确是不错的良药,避免亲亲相护,然而,从深层次思考,我们会发现,这还仅仅是一种头痛医头、脚痛医脚的做法。事实上,异地交流实行多年,许多地方主要领导集体腐败现象不但没有减少,反而是愈演愈烈。这是因为无论交流到那里,只要是权力没有得到有效的制约,腐败总是能轻而易举,官员们结交新的关系,照旧结党营私。家乡的亲友也可不远万里投奔而来,寻求权力的出租,便是不投奔,官员们总是能通过相互之间对彼此的亲友的关照达到双赢的目的。
事实上,医治熟人社会腐败现象的灵丹妙药不在于异地交流,而是民主。阳光是最好的防腐剂,如果官员的上任是由民众选举,官员的权力行使在由民众监督,官员政治命运是由民众控制,那么,即使是在原藉就任,留给他的腐败空间到底有多大呢?他能为照顾他的亲朋而无所顾忌吗?在民主的机制下,同样,即使是熟人太多,但亲友知道他的权力是受制约的,他们会接踵而至谋求权力出租而使其难以开展工作吗?由些比之靠异地交流来保证顺利开展工作不是更有效多吗?反之,对于一个命运由上级控制、权力行使不受监督的官员,异地交流对他有多大用处?腐败照行不误,亲友知道他的权力如此之大有出租空间,便是远在万里,也会凭藉现代化的交通工具投奔而来。如果我们从另外的思维考虑,异地交流何尝不是民主不健全的产物,在权力不受制约、监督的地方,官员便可能结党营私、可能腐败,人情便可能大行其是,为了对付人情、对付可能的腐败,才会需要异地交流。
异地交流不仅对于医治熟人社会腐败现象是无效益的,而且对于地方民主建设而言,也是负效益的。在一个民主社会,一个地方行政官员的产生至少要具备三个条件:一是民众对于其要有相当了解,二是本人对当地社情的掌握,三是能代表本地的利益,这实际上要求地方行政官员的产生应基于当地人产生。在异地交流条件下,这种优势荡然无存,民众对一个外地的官员无从了解,其本人对当地不可能熟悉。他本人是上面选派而来,地方选举大多只具形式意义,他考虑更多的是是上面要求和自已的升迁,当地的真正的利益考虑并不是很多,除非这种考虑与上面要求和自已的升迁有关,为博得上面的好感和自身的升迁,形象工程或半拉子工程大行其道。当然,这里也涉及到中央与地方关系问题,在我国单一制下,地方政府即对地方人大负责并报告工作,也对上级政府负责并报告工作,地方行政领导本应是由地方选举产生,在遵守宪法和国家法律下,兼顾全国整体利益情形下,致力于地方的发展,谋求地方利益。但在异地交流情形下,我们只看到上级利益的代表,地方利益并没有真正的代言人,地方利益难以得到切实的保障。如此一来,又对地方民主制度带来硬伤,因为民众无法选出自己真正代言人,没有选出自身利益的代表,民主也就无从谈起。而制度的设计者看到的却是,一二个主要领导的异地交流并没能解决腐败问题,于是便使异地交流范围更加广泛。但是更多非本地官员上任,给地方民主带来更多的伤害,权力也没有受有效制约,腐败仍无法解决,形成一个恶性循环。所以,尤其醉心异地交流,不如用力于民主建设。
其实,异地交流最盛行在于中国封建社会,封建地方官员不是由民众选举,是由封建皇帝选派,代表是封建皇帝整体利益,不是某地的利益,当然要异地交流,以防结党营私。在当今的世界民主国家,无论是联邦制美国、英国还是单一制国家法国、日本,我们鲜有听说州市县的地方行政长官是由异地交流产生的,倒是许多国家规定,不仅要由本地公民来担任,而且要有一定的居住年限。
异地交流给地方民主制度带来硬伤,异地交流针对行政官员是无效益甚至是负效益。但对于法治,对于司法官员而言,异地交流却昭显其价值。法治需要民主,法治却又是理性的,也是防止民主蔽端,避免多数人暴政的良药。就中央与地方关系而言,法治考虑是全国的利益均衡与统一而不仅仅是某一地方的利益,司法作为平衡地方行政权力有其独特价值。同样,司法官员代表的是国家法律,维护的是国家法制的统一,并不代表地方利益。司法的生命在于独立,并不在于民主,司法官员在各国来看也主要不是依民主程序特别不是由地方选举产生,而是在一定的机构任命。司法官员不应过多考虑某地的利益,甚至有时不理会某地方多数人的意志,而是在于法律的尊严和法制的统一,在行政官员代表地方利益的情形下,司法官员从整体从国家全局考虑,要制衡地方行政权力的滥用。在这种情形下,不是本地人而是异地交流来的人来出任司法官员更能保障法制的统一,在日本便有法官异地交流惯例。由此可见,司法官员实行异地交流有其合理内核。
但我们所实行的异地交流却并没有深刻理解其内内涵,对党政主要领导要求交流,我们只是简单地从避免人情出发,没有考虑到它对地方民主制度的损伤。我们要求检法两长的交流也只是基于同样的原因,因为目前人、财、物受制于地方的司法状况不可能真正意义上独立于地方,我们让其交流同样是基于避免人情,而根本没有想到其发挥制衡行政权力,确保法律统一的功能。异地交流在目前多具的是政治符号意义,其有多大成效,值得怀疑。

通联:江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士
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