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基层公务员应具备的法律意识

时间:2006-11-23栏目:法理学论文

徐 卫 东


“依法治国”被确定为我国的治国方略以来,社会各界经过研讨,已就“依法行政是依法治国的核心”、“行政法治是依法治国的根本原则”形成共识。依法行政不仅要有健全的公务员制度,更要有公务员自身的高素质。因法律意识是公务员素质中最基本的素质,本文仅就基层公务员应具备的法律意识谈几点看法。基层公务员直接面对相对人(即行政管理中的被管理者),代表政府的形象,其法律意识水平直接影响人民群众对法律的信仰和对政府的信任。本文所指基层公务员,是行政处级及其以下的国家行政机关公务人员,及各类有法律授权具有外部行政管理职能的组织中的公务人员。法律意识是指基层公务员对于广义的法(尤其是现行法)和有关法律现象的态度,思想,观点和心理的总称。
一、基层公务员的法律意识,是其法律素质和依法行政能力中最重要和最基本的要素,也是依法治国的最基本条件。
从党的十三大提出建立公务员制度的问题;十四大社会主义市场经济目标的确立;到十五大依法治国方略的确定,经过公务员过渡培训,我国的公务员队伍已初步形成,十六大提出的“政治文明”中当然包括宪政、法治、民主之意,对公务员队伍建设的要求也就更高。
但从近几年行政执法实践中出现的问题,我们清醒地看到这样一种现实:基层公务员的法律意识远远没有达到依法治国,依法行政的要求。究其原因,本文认为有两个:一是客观原因。现在的基层公务员队伍的人员构成,有相当数量的人员是原基层党政干部经过渡培训而转过来的。虽然这些人的政治素质比较过硬,但由于我国的法治是在民主法制传统少,专制思想浓厚,且新中国成立后在较长一段时间不重视法制建设,这样的环境中开始起步的,因此这些人的工作经验中,就形成了政治的行政的方式占绝对优势,而少有依法办事习惯的状态。二是主观原因。现在的基层公务员在思想上没有或者说少有关于自己也是国家法律工作者的认识。关于公务员的法律地位,大多数公务员是在公务员过渡培训中了解到,自己的身份随国家政治体制改革,公务员制度的建立,由“干部”明确为公务员了。但由于公务员的初任、岗前培训时间较短,基层公务员工作任务重,而思想认识的转变是长期的过程,因此不少基层公务员在主观认识上,对公务员应具备什么样的法律意识并不明确。
我们知道,依法治国必须有一支健康的执法队伍,即要有健全的公务员体制和具有高素质的公务人员。基层公务员身处执法第一线,是国家机关(政府)与社会成员之间的桥梁。只有基层公务员具备了与其法律地位、职权相应的法律意识和依法行政的能力,才能使依法治国具备了最基本的条件,也才能使依法治国的核心──依法行政落到实处。可以说基层公务员法律意识水平的高低,不仅决定着其自身对法律的立法目的,具体内容的理解是否全面、深刻;而且影响到整个公务员队伍适用法律的能力与水平。相应地也会影响到法律的尊严,以及政府的形象。因此,基层公务员是否具备相应的法律意识,直接关系到我国依法行政的水平和依法治国方略的实施。
二、基层公务员应具备的法律意识,是包括法律角色意识,法律服务意识和法律责任意识在内的法律意识系统,而不是几个法律观点的简单相加。
(一)基层公务员应树立公平待人的法律角色意识。
公务员在社会生活中具有公民和公职人员双重身份。这就决定了基层公务员在社会生活中以不同身份出现时,应明确自身不同的法律角色。作为普通公民办私事时,基层公务员就应意识到自己与其他公民一样,法律地位平等,没有任何特权,而不能以职务身份办私事。作为公务员行使职权时,基层公务员应意识到自己执掌的公权,是人民依法赋予的,必须不断提高自身的法律素质,秉公执法,而不能仅以普通群众的标准要求自己,滥用自由裁量权。法律角色意识要求基层公务员应明确自己的双重身份是以严格界定的法律关系为条件的。即在生活中办个人的事情时,大多数是在民事法律关系中,基层公务员只能是公民角色;而在行政执法行使国家权力过程中,基层公务员是行政法律关系中行政主体的组成部分,只能是公职身份。
由于我国有两千多年的封建社会历史,加之新中国成立以后没有进行彻底的反封建特权,而实行了高度中央集权的计划经济体制,因此在社会上存在着封建的官本位意识和封建等级特权思想。这些影响表现在基层公务员的思想意识中,就是不能正确对待国家权力的行使过程中,客观存在着的公共权力与私权利不对等的法律关系,而将这种公共权力与私权利的不对等,等同于封建的官本位条件下的不平等。在官本位意识和特权思想作怪下,一些公务员或是真的不懂,或是忘记了自己的第一身份是公民,在成为公务员后,不执行公务时依然是普通公民,而将自己看成是“高于”普通公民的权贵。因此“替民做主”,“我为官你为民”,“我管你,你服从”等等具有明显封建色彩的,对普通公民不平等的法律角色意识充满一些公务员的头脑。与此同时,这些基层公务员对上级领导者(行政首长)则表现出“人身依附”,“对上级负责”,“仰仗领导”等等卑屈的态度,这也是一种法律角色意识不平等的表现。基层公务员应该认识到,国家公务员之间,只有社会分工不同,没有高低贵贱之分,上级公务员也是中国公民,所有的公务员手中的权力都是符合人民公意的宪法和法律赋予的。因此作为执法第一线的基层公务员,若无“公民在法律面前一律平等”的法律角色意识,则不可能客观公正地对待上级领导者执掌的公权与自己行使的公权之间的法律关系,以及自己的公职身份与行政相对人之间的法律关系,而表现出对上级领导者的“谦卑”,和对被管理相对人的“亢奋”。
本文认为,由于依法治国依法行政要求所有社会成员“在法律面前一律平等”,因此基层公务员的法律意识,首先就要树立“公民在法律面前一律平等”的法律角色意识。只有这样,基层公务员才能明确公务员与普通公民之间只有社会分工不同没有高低贵贱之分,地位高下之别;也才能明确,所有社会成员在法律人格上的平等,是公平待人,对上不卑,对下不亢的基础是公正执法的前提条件。
(二)基层公务员应当树立公正执法的法律服务意识。
我们不否认绝大多数基层公务员能够在行使国家权力时贯彻党的为人民服务的宗旨,但我们不能不看到在基层公务员思想观念中实际存在的,将行政管理行政执法当作“管老百姓”、“把持权力”的错误观念。因而一些公务员在执行公务时没有公正执法的法律服务意识,却滥用职权、吃拿卡要,甚至越权,失职,贪赃枉法,侵害被服务对象的合法权益还不以为然。当然更谈不到“严格执法,热情服务”。为了贯彻落实依法治国方略,严格依法行政,本文认为,基层公务员必须通过学习转变在行政观念上的落后认识,进而弄清现代行政的职能,树立法律服务意识。
从法律赋予行政权的职能角度看,行政权力的行使,不仅仅是公务员为了管理被管理者及社会财物,而消极地遵守法定职权和权限。公务员在行使行政权时不仅要明确和承担与权力相一致的法律责任,而且必须积极依法参与社会服务。因为现代行政的职能不是单一的管理(或行政命令),而是包括行政决策,协调,服务(或行政指挥,执行组织,监督)等等多种功能层次,多要素在内的职能体系。从现代行政法制的发展进程看,许多发达国家的行政法制观念,已由“行政统治”演进为“行政服务”意识。国家行政在经历了“最好的政府最少管理”的实践和认识之后,转变为当代的“最好的

政府最多的服务”,并在此基础上提倡“服务行政”,“社会责任国家”。
我国的行政职能在依法治国的要求下,从理论上讲,应该体现社会主义人民民主的性质与

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