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城市土地储备制度的反思——兼评《构建城市土地储备制度的再思考》

时间:2006-11-23栏目:土地资源管理论文

黄一航


城市土地储备制度自上个世纪末在沪杭地区最早出现,后来随着国务院2001年4月在《关于加强国有土地资产管理的通知》中对该制度的首肯,全国大部分城市很快就开始了模仿和推行。由于政府的公共政策在某种程度上可以决定社会的兴衰①,一时间,“土地储备”成为房地产业界乃至全社会最为热门的话题。舆论几乎是一边倒的为这一政策的出台唱起赞歌,就连时常可以看到惊世骇俗观点的互联网这种地方也鲜见例外!
在如雷贯耳的欢呼声中,不乏学者专家们自信严谨的论证和提议——土地储备制度是中国土地资源保护和房地产行业良性发展的最……优制度,应该努力加以完善!在笔者看到到的论证文章中,四川大学副校长杨继瑞先生的大作《构建城市土地储备制度的再思考》(以下简称《再思考》)一文的观点可以说具有很强的代表性——全面、深入、详细,尤其是大作将土地储备制度赋予“战略意义”并归纳出“10个有利于”,使人读后有醍醐灌顶,矛塞洞开之感!
以杨先生之尊,笔者本不敢造次;但由于对此制度注目良久,兼在实践中时有接触,故产生一些浅见,在此叙成,权借杨先生的大作顺水行船,以壮声势罢了!
《再思考》用10个有利于论证了土地储备制度的“战略意义”。笔者看来,这“10个有利于”,又可以总结概括为四点:第一.有利于保护耕地;第二.(城市)政府取得巨额土地收益;第三.政府对房地产市场的调控得以加强;第四.国有土地资产的发展权得到保障。
一.有利于保护耕地?
关于第一点,《再思考》认为“…城市周围可供征用的农地已经十分有限…必须充分合理利用城市存量土地…实现由‘增量调节为主’向‘存量调节为主’转变…”。
笔者认为,以上论述与耕地保护及建立土地储备制度的必要性之间看不出有什么关系。
首先,“…城市周围可供征用的农地已经十分有限…”,想来杨先生绝不会无知到真的认为城市周围已经没有土地可供利用了。因此,“十分有限”,显然是由于日益强硬的耕地保护政策使“增量”征地越来越困难。故必须“利用城市存量土地”。
既然如此,一方面,我们有理由认为现行的耕地保护政策是成功的,又何必硬要赋予土地储备制度以保护耕地的“战略意义”呢?(至于该制度对耕地保护而言是否锦上添花,恐尚难以确定)另一方面,土地储备的意义也就只剩下“盘活存量土地资产,防止土地资源的闲置和浪费”的主调了。
其次,对于“盘活存量土地资产”,从我国土地制度及其运作的结果来看,城市存量土地的形成有两个来源:划拨给用地单位无偿使用的土地和出让给用地单位有偿使用的土地。
1990年国务院55号令出台以前,包括工商企业的经营性用地也是无偿划拨的;而在此之后,基本上只有国家及军事机关用地和公益设施用地等六类土地才可以划拨,其他均须通过有偿、有期限的出让获得。明显的事实是,出让土地的使用年限最短也是40年。因此,90年后依法出让的城市土地,到储备制度产生时,应该说都是期限未到而“名花有主”的,显然不能成为“需要盘活的存量土地”。因此,目前所称的城市存量土地,只包括①划拨给国有企业但其不能有效利用而形同闲置的的土地;②受让单位违法闲置(超过2年未投资开发)的土地。(从动态的、发展的角度看,未来应该还有出让期限界至的土地及用地单位失去划拨条件或不再使用的划拨土地两种)。
在上述存量土地中,第①种属于历史遗留问题,一方面由于缺乏解决问题的明确的法律依据,另一方面由于关系复杂,利益主体众多,解决成本会相当高;至于第②种,现行法律法规对其将来的结局已经有明确的规定——依法收回。如此看来,土地储备制度仅是为解决历史遗留问题而出现的措施。当然从长远看来,或许它还会为出让期限界至的土地及用地单位失去划拨条件或不再使用的划拨土地提供回到市场的途径。
分析至此,又怎能将土地储备制度的意义提高到耕地保护的高度呢?
最后,《再思考》认为“城市土地闲置十分严重”,并称这是由于“城市土地供应和管理机制存在缺陷”。这似乎可以理解为,如果充分利用了城市闲置土地,就可以不征用农业用地,客观上具有耕地保护的作用。姑且存之。
城市供地机制究竟存在何种缺陷,杨先生未予明言。依笔者愚见,这个“缺陷”就目前的建设用地土地制度而言,表现在两个层面:一是出让的土地被违法闲置(超过2年)而政府部门未依法予以收回;二是对依法收回的土地(包括划拨给国有企业但其不能有效利用而形同闲置的土地)缺乏具体处理措施。由此可知,该制度的完善似乎需要考虑解决两个层面的问题:一是制订收回土地的具体可操作性措施,二是该措施中应体现出对执行者的激励。
那么土地储备制度解决这两方面的问题了吗?
——从目前的情况来看,“收回土地的具体措施”仍然在完善当中——储备制度只是解决了收回的土地怎么处理的问题,而具体如何收回则少见规定!奇怪的是,缺乏具体规定并没有妨碍其在实践中被有效的执行。原因何在? “增加财政收入,筹集城市建设基金”——由土地收益形成的“第二财政”激励机制正是目前的积极局面的根本原因。看来,不是政策好与不好的问题,而是政策的执行是否有利于决策者获得经济利益的问题——决策者们可以用运土地收益大肆推进城市建设,创造城市繁荣的同时给自己树立政绩形象。(这也是《再思考》所充分肯定的第二个有利于)
二.(城市)政府取得巨额土地收益的意味:
如上所述,促使政府下决心严格执法收回闲置土地从而客观上有利于保护耕地的土地储备制度,因为有利于政府敛聚巨额建设资金而使其被迅速贯彻并推广了。
然而,第一.给予政府部门经济利益从而刺激其执行制度的积极性,这样的积极性很快就可能走向制度设计的反面——
《再思考》承认:“城市旧城改造项目大多占地面积较大,拆迁量也较大需要大量的资金投入到其中”。这实际上是说,存量土地实现“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的成本相当高。该部土地要纳入储备范围,政府必须付出相当高的代价,与通过征用农地相比,受利益驱动的土地储备部门无疑会尽可能的选择增量征地。当然,也许你会说,城市存量土地由于地理位置的优势,可以买个好价钱!是的,不错,它可能会买个好价钱——但被拆迁居民的安置呢?难道不同样需要给他们提供安置用房的土地吗?而且,既然原来的土地具有地理位置的优势,当该地块上的居民被异地安置后,他们当然有权要求比原居住房屋更大的安置房屋以补偿失去的地理优势,这将使增量征地不可避免!
从这个意义上,笔者认为,政府取得巨额土地收益可能成为土地储备制度得以执行(这于原有的闲置土地收回制度形同虚设相比,确实是一种制度设计技巧的成熟)的动力,但这一制度无论如何是与耕地保护无关甚至有害的制度。(一个简单的实证检验:可以通过统计当前各地土地储备中心的土地数量,看其中市郊增量储备土地与收回的存量储备土地究竟哪个多?)
第二.政府的超额土地收益是房地产开发成本增加的根本原因。
《再思考》指出,土地储备制度建立后,“城市政府能够完全垄断城市土地一级市场……土地……按照城市政府土地年度供应计划并运用市场机制出让和出租……”。
笔者以为,正是此种政府凭借其权力维持的市场垄断行为人为的抬高了房地产开发的成本!
众所周知,商品房开发的成本主要包括三大块:土

地使用费(也就是土地出让金,内含征地或拆迁安置等土地开发费用)、建安成本及相关税费。在三大块成本中,土地成本和建安成本均属可变成本,不同的是建安成本发生于完全竞争的市场领域,由此形成的竞争均衡使建筑企业极难单方面提高供给价格;税费由于系外在成本,不会推动开发成本的上升;只有土地使用费这一房地产开发的内在可变成本,当市场处于只有一个供给主体的垄断状态时,需求主体之间的相互竞争必然使得交易标的的价格一定程度上背离价值,从而推动房地产开发成本的提高!
另外,土地资源天然的稀缺性以及其对于开发商来说严重缺乏的可

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