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澳、美水权制度对构建我国水权制度的启示

时间:2006-11-23栏目:土地资源管理论文

黄金平 邓禾
(重庆大学法学院 400044)
摘 要:本文通过对澳大利亚和美国水权制度的研究,引发了笔者对我国水权的界定、适用、取得、转让和价格等制度的思考,从而提出了水权应包括水物权和取水权,我国应建立区域性的水权制度,水权的取得包括分配取得和出让取得,组建水银行进行水权转让,水权价格包括出让价、转让价和水费等观点。
关键词:水权制度 水权界定 水权适用 水权取得 水权转让 水权价格

我国是一个缺水型国家,水资源短缺已成为制约经济和社会发展的重要因素。我国水资源的缺乏与浪费现象并存。据统计,我国农业灌溉水利用系数大多只有0.4,而很多发达国家已经达到0.7~0.8;我国工业万元产值用水量是发达国家的10~20倍;我国水的重复利用率为40%左右,而发达国家为75%~85%。 我国的节水潜力很大。我国《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出了建立节水型社会的目标,以提高用水效率为核心,推广节水措施和技术,发展节水产业,建立水市场等观点已引起了人们的广泛关注。通过建立水市场来实现水资源的优化配置,已有2000年浙江省东阳—义乌水权转让、2001年漳河上游跨省有偿调水、2002年甘肃张掖市临泽县梨园河灌区“水票制”管理等3个成功的事例。因此,发展水市场交易应是一条有效的节水之路。但目前我国对水市场交易、水的权属、分配、转让等制度还缺乏深入的研究,国外已有较完善的经验。本文拟对澳大利亚和美国的水权制度进行介绍,并对我国水权制度的有关问题作些探讨。

1澳大利亚的水权制度
与我国一样,澳大利亚是一个水资源相对缺乏的国家,全境年平均降水只有470毫米。早期澳大利亚的水权制度源于英国的习惯法,实行河岸权(riparian rights)制度,与河道毗连的土地所有者拥有用水权,并可以继承。本世纪初,认识到河岸权制度不适合相对缺水的澳大利亚,当时的联邦政府通过立法,将水权与土地所有权分离,明确水资源归州政府所有,由州政府调整和分配水权。二十世纪八十年代开始,随着水资源供需矛盾的进一步突出,可分配的水量越来越少,在部分地区已审批的授权水量甚至超过了可利用水量,新用水户已很难通过申请获得水权,于是开始规定水权可以交易。到目前为止,澳大利亚的水权交易已在各州逐步推行,交易额越来越大,以维多利亚州为例,水权永久转让年交易量为2500万m3,临时转让年交易量2.5亿m3,并已形式了固定的水权交易市场。下面以《维多利亚州水法》为例介绍澳大利亚的水权制度。
1.1水的所有权和使用权。州政府对河道内的水和所有地下水拥有使用和控制权。农户对河道外的水有使用的权利,同时有从流经其土地的河道内为家庭生活和家禽饮用而取水的权利。其他取水、用水都需申请。
1.2水权的类型。分为三种类型:一是批发水权(Bulk Entitlements),即授予具有灌溉和供水职能的管理机构、电力公司的水权。二是许可证,即授予个人从河道、地下或从管理机构的工程中直接取水以及河道内用水的权利。有效期限一般为15年,到期申请更换。三是用水权(Water Rights),即灌区内的农户用于生活、灌溉和畜牧用水的权利,主要与土地相关。
1.3水权的分配。早期用水户申请取水和用水,不论其规模大小,州政府都批准其水权。随着水资源供需矛盾突出,自二十世纪八十年代起,州政府开始实行水权拍卖。目前,州政府不再审批发放新的水权,要想取得水权,只能通过水权交易取得。
1.4水权转让。批发水权、许可证和用水权均可转让。水权转让可以是临时性的转让,也可以是永久性的转让;可在州内转让也可跨州转让;可以全部转让,也可以部分转让。新用水户通过购买水权获得所需水量,剩余水量的用户也可通过转让获得收益。水权转让必须遵守州议会制定的有关规则,主要有:(1)转让人向有关部门提出申请,缴纳规定的费用。(2)有申请权的部门对是否同意转让进行审批。(3)在批发水权永久转让后,出让人必须申请调整授权。
1.5水价。水权转让的价格完全由市场决定,政府不进行干预,转让人可采取拍卖、招标或其它认为合适的方式。
1.6水权的转换。水权转让如果发生在不同类型的水权拥有人之间,需将用水权、许可证和批发水权互相转换。如具有用水权的农户或许可证持证人将其拥有的水权永久转让给具有批发水权的供水机构时,就需将转让的用水权或许可证转换成批发水权。同样,如果许可证持证人将许可水量转让给灌区内的土地所有者时,就要将许可证转换成与土地相关的用水权。

2美国的水权制度
美国的水权制度建立在私有制基础上,作为公民的私有财产受到法律的保护。美国的水权制度以州法律为主,呈现出地区差异性,在美国东部,如阿肯萨斯、特拉华、佛罗里达、佐治亚等州,由于水资源较为丰富,采用的是河岸权(Riparian Doctrine),而在美国西部,如犹他州、科罗拉多州和俄勒冈州等,由于干旱缺水,用水较为紧张,采用的则是优先专用权(Prior Appropriation Doctrine)。除了地区性差异以外,美国的水权制度还依各种天然水体的不同而变化,如地表水(指存在于湖泊、河流和溪流中的水体)法律就与地下水(指存在于地下水流域、含水层以及其他地面以下地方的水体)法律不同。
1.1水的所有权和使用权。美国的水权属财产权,与土地所有权相连。土地所有者不仅对与土地相连的流动地表水源(如河流或溪流)和不流动地表水源(如湖泊或池塘)拥有河岸权,而且对土地下面的地下水拥有绝对所有权或抽取、利用地下水资源的相对水权。地表水的河岸权不需要办理许可证、执照或者政府批准,可以转让、保留,不会因不用而丧失。
1.2水权的类型。美国水权分为河岸权、优先专用权、混合水权和公共水权等四种。河岸权,主要用于水资源较为丰富的东部地区,与临近水边的陆地联系在一起,授予土地所有者使用流过其土地的一定份额的用水的权利。优先专用权,主要用于缺水的西部地区,内容包括三个法则:一是先占用者有优先使用权;二是水的使用不能损害别人的利益;三是不用即作废。混合水权,即河岸权与优先专用权综合使用,既包括优先专用权吸收河岸权部分要素的类型,也包括河岸权经过调整后与优先专用权相适应的类型。一般情况下,河岸权优先于优先专用权。公共水权,即用于航运、渔业、商业目的(如游泳、水上娱乐、休闲)、科学研究以及为满足生态和环境要求对河道内的水资源进行保护等的地表水使用权。公共权利已经成为在评价水资源利用时考虑公共利益的一个重要因素。
1.3水权的分配。主要是优先专用权的申请。优先专用权是对水库、沟渠、泵站等人工水道的引水的优先使用的权利。其核心是优先权,专用权授予的日期决定了用水户用水的优先权,即所谓的"时间优先,权利优先"。最早授予的水权专用者拥有最高级别的权利,最晚授予的水权专有者拥有最低级别的权利。在缺水时期,那些拥有最高级别水权的用户被允许引用他们所需的全部水资源,而那些拥有最低级别水权的用户被迫限制甚至全部削减他们的引用水量。优先权除与专用水权授予时间有关,还与实际行动的时间有关。也就是说,对于同时获得优先权的两个用户,如果其中一个引水工程先投入使用,那么其水权级别就高于另一

个水权用户,这就是优先专用权中的“相关溯及原则”。优先专用权的获得一般需要经过以下程序:①书面申请,②行政机构或司法机关受理,③接受申请,行政机构发布许可令;如收到反对意见,召开听证会。在一个法律规定的期限内,优先专用权被证明无用就会被没收。
1.4水权的转让。美国的河岸权作为私有财产,可以转让,但在转让程序上类似于不动产的转让,其转让必须由州水管理机构或法院批准,一般需要一个公告期。美国有不少调水工程,对于这些调水工程的用水户,一般允许其对所拥有的优先专用权进行有偿转让。另外,节约用水者在把省出的水满足其他用水户需要时也能够得到合理补偿。
1.5水权交易机构。美国西部出现了水银行,将每年来水量按照水权分成若干份,以股份制形式对水权进行管理,简化了水权交易程序,使得

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