通过改制深化国企改革、完善法人治理结构，同时促进多种所有制成分的市场主体规范运营机制，建立现代企业制度，是我国建设市场经济体制的必然要求。在实践中我们也摸索出了一系列改制的模式，并取得了一定成效。但毋庸质疑，在企业改制的过程中我们对劳动关系的处理还很不成熟，从理论到实践，从政策依据到操作方法都存在着许多亟待解决的问题。

　　（一）法规政策不完善

　　关于改制的法律、法规和政策缺位、错位现象屡见不鲜。

　　缺位是指高位阶的劳动法律法规中缺少对改制处理劳动关系的统一规定，《中华人民共和国劳动法》就对对企业改制时的法律适用情况只字未提，国务院出台的各项行政法规中也鲜见关于改制处理劳动关系的规定。

　　错位是指大量低位阶的规范性文件，如部门或地方规章、地方法规、司法解释关于改制处理劳动关系的规定政出多门、互不协调，往往彼此冲突，让人无所适从。举一例为证。对于国有大中型企业主辅分离辅业改制过程中原主体企业分流到国有法人控股企业的人员劳动关系的处理，原国家经贸委牵头国家七部、委、局及全国总工会共同发布的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改[2002]859号）规定，“对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员，原主体企业和改制企业可按国家规定与其变更劳动合同，用工主体由原主体企业变更为改制企业，企业改制前后职工的工作年限合并计算。” 可以看出，原国家经贸委的意见是，对于主辅分离后仍然进入国有法人控股企业的富裕人员，其与原主体企业的劳动关系并不解除，而是由改制后的企业继承原主体企业的权利义务，即通常所说的“承继模式”。但几个月后劳动和社会保障部为贯彻上述文件而制定的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》（劳社部发〔2003〕21号）对于同一情况却规定，“对分流到国有法人绝对控股改制企业的职工，应当采取原主体企业解除劳动合同，改制企业签订新劳动合同的方式变更劳动合同，由改制企业继续与职工履行原劳动合同约定的权利与义务。” 显然，劳动和社会保障部对于主辅分离后仍然进入国有法人控股企业的富裕人员劳动关系的处理，采取了与原国家经贸委截然相反的态度，要求其先与原主体企业解除劳动关系，然后再与改制后的企业建立新的劳动关系，即 “断一建一”模式。虽然这一文件也要求改制企业继续继承原主体企业劳动合同约定的权利义务，但劳动关系的“一断一建”，必然会产生支付经济补偿、本单位工作年限中断等与“承继模式”迥然不同的法律后果。对于同一个法律问题竟然出现如此不统一的规定和解释，这不能不说是一种法治的悲哀。

　　（二）思想认识不统一

　　法规政策缺位和错位的后果就是实践中没有统一的规则可以参照，从而导致不同的企业乃至主管部门在改制处理劳动关系时遵循的指导思想五花八门。

　　改制实际上就是企业内部资源的重新配置，作为企业的内部资源之一，劳动关系的平衡也必将被打破，这意味着在企业改制前后原劳动关系往往要切断，新的劳动关系将要建立，这也是绝大多数企业改制时的做法。然而，就是在如何切断原劳动关系的问题上，认识并不一致，就笔者掌握的情况看，主要存在着两种理解。

　　第一种观点主张企业可以单方面解除劳动关系，依据是《中华人民共和国劳动法》第26条第三款：“劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议的，用人单位可以解除劳动合同，但是应当提前三十日以书面形式通知劳动者本人”。持这一观点的人认为，改制使企业资产、组织机构或经营形式发生了重大变化，这些客观情况的变化足以导致原劳动合同无法履行，因此如果企业与劳动者不能就变更劳动合同达成一致的话，企业可以以提前三十天通知的形式单方解除劳动合同。这也是目前所谓“主流”的观点。梳理有关的法规政策，可以发现劳动部的几项规章是在这一认识的支配下出台的，如劳动部《关于〈劳动法〉若干条文的说明》第二十六条在解释前述引用的《劳动法》第二十六条时称：“本条中的‘客观情况’指：发生不可抗力或出现致使劳动合同全部或部分条款无法履行的其他情况，如企业迁移、被兼并、企业资产转移等，并且排除本法第二十七条所列的客观情况。”《劳动部关于企业实施股份制和股份合作制改造中履行劳动合同问题的通知》（劳部发[1998]34号）也规定：在企业实施股份制或股份合作制改造过程中，与职工经协商确实不能就变更劳动合同达成一致意见的，可以按照《劳动法》第二十六条（三）项的规定办理。

　　第二种观点则认为改制时企业要想解除劳动关系应当首先履行协商一致的程序，依据是《中华人民共和国劳动法》第24条：“经劳动合同当事人协商一致，劳动合同可以解除。” 他们认为，《劳动法》二十六条是具有严格限制性解释的，客观情况的重大变化并不必然导致用人单位单方解除合同，只有在客观情况的变化足以使劳动合同无法履行，且经协商不能变更的情况下才能解除。但在实践中大多数企业改制不足以 “致使原劳动合同无法履行”。因此，实际上改制中可能适用《劳动法》二十六条解除劳动合同的空间十分有限，所以要解除劳动关系，还是要经双方协商一致。支持这一观点的法规政策在中央和地方都可以找得到，如《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》（劳部发[1995]309号）第37条规定：“根据《民法通则》第四十四条第二款‘企业法人分立、合并，它的权利和义务由变更后的法人享有和承担’的规定，用人单位发生分立或合并后，分立或合并后的用人单位可依据其实际情况与原用人单位的劳动者遵循平等自愿、协商一致的原则变更、解除或重新签订劳动合同。再如《上海市劳动合同条例》第24条规定：”用人单位合并、分立的，劳动合同由合并、分立后的用人单位继续履行；经当事人协商一致，劳动合同可以变更或者解除；当事人另又约定的，从其约定。“

　　窥其一斑，以上的分歧反映出人们对“改制如何处理劳动关系”这一课题认识的混乱，对企业到底应该实行何种改制模式存在不同看法。

　　（三）操作方法不规范

　　法规政策不完善，思想认识又不统一，必然引发实践操作的混乱。

　　如在劳动关系的处理上，有的地方和企业采取全部解除原劳动合同，再根据实际情况订立新合同的“一刀切”的方法；有的则采取全部由新企业承接下来，再根据实际情况作逐一调整的模式；还有的区别对待，对部分职工变更原劳动合同，对其余职工则一次性解除全部推向社会。即使采用变更合同的方式，有的企业也出现了以改制为由，不经协商就随意变更员工合同的情况；或

　　再如，解除合同后支付给职工的经济补偿，各地各企业的支付标准也是五花八门。在工资标准上，有的按解除劳动关系前的12个月平均工资为标准，有的以社会平均工资为标准，有的干脆给个绝对数，每人一千或二千元。在补偿数量上，也造成了很大的差距。有的“最多不超过12个月的工资”；有的为月平均工资乘以累积工龄，不封顶；还有的按企业净资产人均占有情况，分档次制定统一的补偿标准，然后由有关部门把关，职工符合哪档按哪档发。

　　如此不协调、不规范的情况不一而足，限于篇幅不再赘述。实践中经常出现同样的案件，得出不同结果的尴尬，这无疑是对法治权威和公平正义的最大挑战。更为严重的是，在这个信息畅通的现代社会，改制处理劳动关系方式和结果的巨大悬殊，必然引起各类“转换身份” 职工和企业的争议，带来职工在企业改制、产业调整、分流减员中的心理失衡。企业改制的目的是生产资料的优化配置、生产力的提高，但前提必须是保证社会稳定；如果改制中的操作

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