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刍议我国政府采购法中的缺位

时间:2006-11-24栏目:国际经济法论文

------谷辽海


《中华人民共和国政府采购法》自2003年1月1日实施,至今已有两年多。随着全国政府采购规模逐年不断扩大,各地政府采购方面所出现的问题和争议也随之增多,政府采购本身所存在的缺陷也日渐显现,如:公开招标为政府采购对象的主要方式却没有具体的程序性规定,而竞争性谈判、询价、单一来源采购等非主要采购方式却在这部法律中有详尽的操作规程和适用条件;工程采购已纳入政府采购主管范围而职能部门却无力实施其职责;非主要的采购方式在我国政府采购法中虽有相应的法律规定,但采购主体广泛采用这些方式却没有受到相应的约束和制衡;法律明确授权制定行政法规而由于行政权配置问题,相关部门争权夺利,致使这部政府采购的行政法规迟迟不能出台。限于篇幅,本文仅对我国政府采购的主要方式即公开招标制度所存在的缺位进行论述(注:其它采购方式的缺位和失衡,详见谷辽海所撰写由群众出版社出版的《中国政府采购案例评析》,该书共三卷,在案例评析的基础上,更多是政府采购法理分析)。
根据我国《政府采购法》第二十六条规定,政府采购货物、工程和服务的方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等;在这些采购方式中,公开招标被作为政府采购对象的主要采购方式。公开招标采购方式具有信息发布透明、选择范围广、竞争范围大、公开程度高等特点,与其他采购方式相比,无论是透明度上,还是程序上,都是最富有竞争力和规范的采购方式,也能最大限度地实现公开、公正、公平原则,从而也是最大程度地扼制腐败的有效措施。所以,世界上大多数国家都将公开招标作为主要的采购方式。故我国的政府采购法也将此制度作为法定的主要方式。
我国《政府采购法》实施以来,实践中,公开招标始终是政府采购对象中的主要采购方式。然而,公开招标采购过程(包括采购对象的审批、招标、投标、开标、评标、定标、中标、授标等环节)中所存在的泄露保密资料、陪标围标、歧视排斥投标、黑白合同等违法现象几乎都是公开的“秘密”。这类违法行为屡见不鲜的原因一方面是与我国的诚信体系建设有关,更重要的则是法律制度上所存在的种种缺陷所致。公开招标虽然也为我国所明确规定的首选方式,但什么样的情形下适用这一主要采购方式,怎么样来展开公开招标的采购程序,我国的政府采购法中均无详细的章节描述。此外,政府采购法分别将货物、工程和服务这三类政府采购对象,适用不同的法律来调整。其中规定工程采购适用我国《招标投标法》,而货物和服务的公开招标适用什么样的法律来调整却没有任何的规定。以下,笔者一方面就现行法律的缺位进行阐述和分析,另一方面,对我国相关的行政规章与法律的冲突内容进行剖析。
一、我国政府采购法中公开招标法律程序的缺位
根据我国《政府采购法》第四条规定,政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法。笔者认为,此规定所存在的法律漏洞有:其一,政府采购对象中的货物和服务应该适用《政府采购法》的规定进行公开招标;其二,工程采购不适用政府采购法,但这与政府采购法第二条所规定的适用范围相矛盾;其三,与工程相关的货物和服务的公开招标在适用法律方面遇到两难的境地,不论是选择《政府采购法》还是《招标投标》的规定,都将遭遇法律障碍;其四,工程如果是通过邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等非公开招标方式则适用政府采购法的规定;其五,工程采购如果非公开招标则可以排除《招标投标法》的强行性规定。对于前述所存在的漏洞试分析如下:
其一,货物和服务的公开招标应该适用《政府采购法》的规定进行。由于法律明确规定,工程的公开招标适用我国《招标投标法》的规定,也就意味着货物和服务的公开招标不适用《招标投标法》。然而,我国《政府采购法》又没有对货物和服务进行公开招标的具体操作规程,这样以来,势必就造成法律适用方面的真空状态,为政府采购主体任意选择采购方式开了方便之门。由于采购主体对采购方式的随意选择权不受任何法律监督,那么法律所要求的采购过程中的透明度、公平和公正,也就形同虚设。在法无明文规定的情形下,供应商的权利受到侵害也就无从救济。
其二,工程采购不适用政府采购法,但这与政府采购法第二条所规定的适用范围相矛盾。法律明确规定,工程采购适用《招标投标法》,意味着采购主体、投标供应商的权利义务、招标采购的全部程序、法律责任等方面的内容都应该适用《招标投标法》的规定。这样以来,政府采购法第二条的适用范围和调整对象应该进行相应的修改。货物、工程和服务这三类政府采购对象就需要减去“工程”这一项。否则,必然会造成法律适用方面的冲突和矛盾。在目前所存在的法律盲点的情形下,政府采购采购当事人所实施的各种违法行为,主管部门很难有效地行使相应的行政主管权。因为工程的公开招标是属于财政部门管理还是属于城建或者交通或者发改等部门,各职能部门的监管职责将会出现相互推卸的情形。
其三,与工程相关的货物和服务的公开招标在适用法律方面遇到两难的境地,不论是选择《政府采购法》还是《招标投标》的规定,都将遭遇法律障碍。如果工程采购不适用政府采购法的规定,那么根据《招标投标法》第三条规定,与工程相关的货物和服务存在法定情形的也必须公开招标采购。《招标投标法》第三条规定,在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标:(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准,由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订,报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的,依照其规定。
这样以来,与《政府采购法》又有冲突了!我国政府采购法所指的工程中并不包括货物和服务的采购而是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。政府采购货物和服务有多种方式,不论是以那种方式都没有规定要适用《招标投标法》的规定。这样以来,同是工程建设,由于存在工程中的货物和服务的采购对象,因而同一项目也就存在多头管理,这一方面给行政主管部门提出了监管的难题,另一方面也给违法行为人大开了方便。
其四,非招投标方式采购工程也就排除了《招标投标法》的适用。这又违反了法律的强制性规定。由于政府采购方式除了公开招标,还有邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等非公开招标方式。根据则政府采购法第四条的规定,如果政府采购工程不是通过招标投标活动,则只能适用政府采购法的规定。但我国《招标投标法》规定,只要是使用了国有资金的,都必须进行招投标。这是法律的强制性规定,况且这部法律对此又没有除外规定。这样以来,两部法律对于采购工程就有了不同的标准,由于两部法律都是属于同一位阶的,因而又造成了在适用法律方面的冲突。
根据以上所述,我国政府采购法在招投标程序、工程这一采购对象等方面的法律规范存在着巨大的漏洞。出现这一现象的最根本原因,众所周知的原因,是我国各行政职能部门为各自先前所拥有的行政职权进行抗争的结果,是各权力部门“维权”现象在政府采购法中的体现。为维护我国法制的统一,为履行政府职能,货物、

工程和服务的政府采购行为必须要有规范的采购方式和程序,明确各采购方式所适用的范围和条件;其次,要有规范的采购程序,采购主体才能依照法定的程序开展采购活动,从而便于政府采购主管部门进行规范化管理和监督检查。总之,为了政府采购市场的统一,为了保证政府采购有序、健康地发展,政府采购法必须设专门的章节规定政府采购货物、工程和服务的公开招标程序。
二,我国政府采购的行政规章难以弥补法律的阙漏
2002年6月29日,九届全国人大常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国政府采购法》第八十七条规定,本法实施的具体步骤和办法由国务院规定。法律颁布至今已经两年多的时

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