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以WTO《政府采购协议》为鉴,完善我国政府采购立法

时间:2006-11-24栏目:国际经济法论文

以WTO《政府采购协议》为鉴,完善我国政府采购立法

孔焕志 徐 佳


政府采购是指政府或其代理人作为消费者为其本身消费,而不是为商业转售所进行的采购行为 ,在当今国际社会任何一个国家中,政府每年的采购额约占世界贸易总额的10%以上,作为最重要的市场购销活动,政府采购市场的健康发展在很大程度上能起到鼓励和扶持国内企业的作用,进而促进一国国民经济的迅速增长。正是由于政府采购对国内企业和经济的这种重要影响,导致很多国家长期以来在政府部门和公共机构的采购活动中奉行“优先购买本国产品,排除外国产品进入”的歧视性政策,随着这种国内保护的强化和传统国际贸易壁垒的减少和消除,再加上1947GATT法律体系中,将政府采购行为规定为国民待遇的例外 而使得它成为了一种合法的非关税壁垒,最终导致了政府采购对国际贸易自由化的阻碍破坏作用变得日趋明显。为了改变这种现象,尽早在世界范围内开放这一重要市场,扩大国际贸易自由化程度,使本国的商品在别国的政府采购中得到平等的机会和对待,70年代末,众多发达国家在关贸总协定东京回合多边贸易谈判过程中对该问题进行了探讨和磋商,并达成了最初的《政府采购协议》(通称《政府采购守则》)。该《守则》对政府采购的活动原则,适用范围,适用例外以及采购的技术性要求都做了规定。但由于《守则》的适用范围太过有限,且条文数量太少,内容过于简单,在乌拉圭回合谈判过程中,各国在平等互惠的基础上通过谈判扩展和改善了原来的《守则》,在美国、日本等20多个国家间达成了新的《政府采购协议》(Agreement on Government Procurement,简称GPA),GPA作为《建立世界贸易组织协定》的附件之一,于世界贸易组织成立时生效,作为WTO负责管辖的诸边贸易协定,GPA与货物、服务、知识产权等领域的多边贸易协定不同,不属于强制的“一揽子"接受的范围,只对协定的签字国有约束力。我国在2001年12月11日正式成为WTO成员时,并未签署该协议,故无须承诺受其约束。但是毫无疑问,GPA的通过是推动全球贸易自由化进程的一个非常有意义的举措,我国徘徊GPA之外虽然在一定时期对本国的民族产业和薄弱产业有保护的作用,但也使得中国企业被挡于外国政府采购市场以外,这将不利于我国融入WTO多边自由化的游戏规则,也限制了我国享受WTO给予发展中国家的特殊待遇。所以,接受GPA,开放政府采购市场是我国未来不久的必经之路。考虑到我国承诺加入WTO两年后将会启动加入《政府采购协议》的谈判工作,届时我国将会根据谈判结果来决定我国政府采购市场的开放情况,因此在这很短的缓冲期内,如何抓紧时间对我国已经建立起来的政府采购市场进行有效地规划和建设,对现存的种种弊端、不足进行改造,力图建立一个更完整的、具有中国特色的政府采购制度和更加成熟的政府采购市场,为未来的市场开放创造条件,这是一个很重要的问题。
法因时而立,2002年6月29日全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过了《中华人民共和国政府采购法》。该法吸收了国内外众多政府采购活动和立法实践方面的有益经验,它的颁布,极大地填补了我国政府采购领域立法的空白,也改变了以为一直以来国务院各部委、地方政府都有自己的条例、办法,但是未能形成统一的规范,严肃性、权威性不足的混乱状况。但是,应该看到我国的《政府采购法》尚存在一些问题和不足,和我国政府采购市场的发展一样,我国相关立法的工作也需要一个循序渐进的过程。本文将在简要对比介绍《政府采购协定》和《中华人民共和国政府采购法》的基础上,对我国政府采购市场的现状进行具体分析,从而进一步提出用法律手段规范我国政府采购市场的建议。

一、WTO《政府采购协议》
《政府采购协议》作为世贸组织法律体系中的诸边贸易协议之一,它的宗旨与世贸组织的根本宗旨是一致的,就是试图通过该协议的实施,在参加协议的成员国之间就有关政府采购的法律、法规、程序和做法,建立一个有效的权利和义务平衡的多边体制,从而减少或者取消非关税壁垒,实现世界贸易更大程度的自由化。而这一宗旨是通过GPA的三大基本原则来体现的。
(一)非歧视原则 非歧视原则是针对成员方歧视性待遇的一项缔约原则,它要求成员方在实施某种优惠和限制措施时,不要对其他成员方实施歧视待遇。在世贸组织法律体系中,非歧视原则主要由最惠国待遇和国民待遇原则体现出来。GPA也对这两个原则作了明确的规定。《协议》规定,对于本协议涵盖的有关政府采购的任何法律、法规、程序和做法,每一参加方应当立即无条件地对其他参加方的产品、服务或提供产品或服务的其他参加方的供应商提供不低于下列水平的待遇:(a)给予国内产品、服务和供应商的待遇;(b)给予任何其他参与方的产品、服务和供应商的待遇。
(二)发展中国家的特殊待遇原则 在《协议》的第5条,对参加该协议的发展中国家的特殊和差别待遇问题专门作了规定。各参加方在实施和管理《协议》过程中,应当适当考虑发展中国家,特别是最不发达国家的发展、财政和贸易需要,从而达到在以下几方面给予这类国家优惠待遇:1、保障其国际收支平衡,使之有足够的外汇储备来执行经济发展计划;2、促进国内工业的建立和发展,包括促进农村或落后地区的小型工业和家庭手工业的发展及其他经济部门的发展;3、支持完全或者实质上依赖政府采购的工业单位;4、在向WTO部长级会议提出并征得同意的情况下,鼓励其通过发展中国家之间的区域或全球安排来发展经济。
不仅如此,GPA还规定了一系列具体措施来保证原则得以实现。首先是为发达国家设定了一些特定的义务。例如在发达国家根据《协议》来制定采购范围清单时,应该尽可能列入购买对发展中国家有利的产品和服务实体;应发展中国家参加方的要求,发达国家应当向其提供其认为合适的一切技术援助,以解决这些国家在政府采购方面的问题;为了保证发展中国家的供应商充分地从政府采购市场的开放中获得有用的信息,发达国家参加方应当单独或者联合建立“信息中心”,以答复发展中国家需要的与政府采购有关的各类信息。其次,协议还通过一些例外性规定赋予发展中国家一些“特权”,协议规定,发展中国家在谈判加入该协议时,可以经过与其他国家商谈,共同确定将其实体名单中的某些实体、产品或者服务排除适用国民待遇原则,已达到暂时性的继续对这些例外范围内的产品或服务的国内供应商提供优惠。
(三)透明度原则 WTO透明度原则要求各参加方应当公布有关政府采购的法律、规则、程序和做法。为了保证政府采购中的透明度,GPA对各参加方政府规定了具体的资料提供义务,具体要求是:1、各成员方应当将与政府采购有关的普遍适用的任何法律、法规、司法判决、行政裁决和任何其他程序(包括标准合同条款)迅速公布于《协议》附录4所列出的有关刊物上。2、各成员方应当用WTO的一种官方语言公布采购通知及其摘要。3 、各参加方应当随时准备在接到请求时向其他参加方或其供应商解释有关政府采购的信息。4、各成员方应确保一般不在其采购过程中改变采购规则。一旦该种改变不可避免,应保证有满意的补救手段。
GPA在正文的第一条及附录1中列明了受其约束的政府采购实体的

范围,主要是指由成员方直接或者实质上控制的中央政府或经其授权的代理机构,具体而言,分为如下三类:1、中央政府实体;2、次中央政府实体,即地方政府;3、其它依据协议采购的实体。第一类主要是指成员方国家的各个部委、司局等政府办公机构,而省、州、市一级的政府部门和其他地方机构则属第二类,第三类主要包含一些公共机构和公用事业机构。
对于协议范围内采购合同价值的最低限度,即“门槛价”,协议作出如下的规定:中央政府为13万特别提款权,地方政府为20万特别提款权,一般企业为40万特别提款权,建筑服务业为500万特别提款权。而在对合同价值进行确定时,前提是要考虑到所有形式的报酬,包括任何奖金、酬金、佣金和应收利息。这样规定的目的是为

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