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行政诉讼制度的完善与发展

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

一、发展和完善我国行政诉讼制度的必要性
纵观人类历史的发展历程,出现了人治国家和法治国家的分野。在人治国家中,国王的权力至高无上,集立法权、行政权和司法权于一身,国王可以随意制定、修改法律,人民群众丝毫无人权可言。随着人类历史的发展,法治国家逐渐成为人类的追求。这是由人治国家种种制度上的缺陷所决定的,其实在我国就有比较深刻的教训。1957年开始至1976年,阶级斗争盛行,党和国家从轻视法治发展到彻底抛弃法治,法律虚无主义盛行。十年浩劫,宪法名存实亡,公检法被砸烂了。大搞群众办案、群众专政,酿成了中国历史上经济、文化建设的悲剧,更是法治建设的悲剧。痛定思痛,在我国自十一届三中全会后开始法治建设,更在宪法中明确把法治国家作为我国的追求。法治国家的建设必然要求行政诉讼的建立和完善,这是由法治国家的内在要求所决定的:
(1)完善行政诉讼制度是实现宪政的基本条件。宪法是国家根本大法,是各项法律的基础,它的原则规定需要通过建立各种具体法律制度而得以实施。行政诉讼的建立,一方面是以宪法为根据,另一方面也正是为了保证宪法原则规定的实施。我国宪法第四十一条赋予了公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为向有关国家机关申诉、控告和检举的权利, 为切实保障公民这一宪法赋予的基本权利,就必须建立相应的处理申诉、控告和检举事项的制度,行政诉讼正是公民不服行政机关作出的具体行政行为,而以该行政机关为被告向人民法院申诉和控告,由权威、公正的人民法院通过审理行政案件予以处理而落实公民权利、保障宪法实施的制度。法制社会中往往以宪法的充分实现为其法制的最高价值,行政诉讼的建立健全是实施宪法的重要保障。
(2)保障权利是法治国家的法律价值。权利是法律的重要价值准则。如何对待权利,是不同类别法律的重要区别。在法治国家,权利总是被法律所强调和保护,在人治国家,权利总是被践踏和抛弃。“权力与权利有着重大的区别。首先,在终极意义上,权利是权力的基础,权力不是权利的基础。其次,权利要由权力予以保护,权利本身往往难以自保,而权力本身却有充分的自我保护能力。第三,权利本身不具有国家强制性,对其保护要依赖权力,而权力本身就具有一定的国家强制性。权力与权利的区别就决定了权力易于膨胀,而权利难以自保。权利与权力之间,权利易于受到权力的侵犯。为了保障权利,法律就必须制约权力。权利与权力之间的关系状况反映着一定社会的民主程度”。 法治的首要任务就是对权力的制约,严格规范权力的范围和行使,防止权力对权利的侵犯,实际上也就是保障民主,在任何法治国家,民主总是法治的内核和精神。离开民主就没有法治,所以法治就必然要求对权力进行制约,为权利提供保障。在我国以前和现实中,权利很难有良好的法律保障。权利总是受到权力和义务的侵犯,因此强调对权利的保护意义更为重大。
(3)制约行政权力、提高行政效能是法治社会对行政权力的要求。众所周知,法治国家的一个重要标志是一切公共权力都受法律的控制和约束。在理论上可以被称为“控权论”。这种理论认为,权力需要控制,一切权力都有滥用的可能,权力越大,越有滥用的危险,越需要控制。这种观念首先来源于孟德斯鸠,他说“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验:有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止,说来奇怪,就是品德本身也是需要界限的。从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。” 在权力体系中,行政权力是行政机关管理内政、外交的权力,即各级行政机关依照法律的授权,在法律规定的程序和方式管理国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项行政事务的管理权力,同样应该受到法律的控制,特别在现代社会,行政权无处不在,无处不有,越来越多地介入社会生活的各个领域,如果不对行政权力依法控制,行政相对人的合法权益就会受到侵害。行政诉讼就是基于这种需要的产物。行政诉讼一方面通过行政相对人的行为来监督行政机关,在维护自身合法权益中监督政府依法行政,另一方面,通过法院的司法审查机制,作出撤销、维持或者变更具体行政行为等判决,实现对行政权力的有效司法监督。
(4)行政诉讼增强广大人民群众的的法治意识。长期来说,我国一直是人治国家,行政权力在我国肆无忌惮,不受任何限制,人民群众的法治意识淡薄,民主观念缺乏,诉讼在我国历来是一件可耻的事,根本没有“民告官”的意识。通过行政诉讼制度的实施,人民群众在人民法院主持、指挥下,自觉维护自身的合法权益,这有助于打破"官贵民贱"、"官治民"的旧观念,培植和增强全体社会成员民主、法治意识。
(5)行政诉讼保障了行政相对人合法权益,促进我国民主制度的完善。我国《行政诉讼法》的首要目的就是保障行政相对人的合法权益,行政诉讼一方面通过行政相对人的自身维权行动来保障合法权益不受行政机关的非法侵犯,更通过法院的公正司法来帮助处于弱势地位的行政相对人获得公正。司法实践中,在大量的“民告官”案件中,行政相对人胜诉。行政诉讼的根本目的和基本功能是保障公民权利、自由的充分实现。因此,行政诉讼无疑是建设民主政治的重要内容,同时也推进以实现民主政治为核心的政治体制改革的顺利进行。
二、我国行政诉讼制度完善和发展的方向
目前,我国的行政诉讼实践中还存在许多不合理的情形:如行政诉讼目的的双重论;行政诉讼的受案范围过于狭窄,行政相对人的合法权益得不到全面的保护;行政相对人不愿告、不敢告的现象还较大程度的存在,行政机关对贯彻《行政诉讼法》有抵触情绪,规避诉讼、防碍法院办案的现象时有发生;部分审判人员素质不高、不能适应行政审判的需要。这都需 要在行政诉讼实践中不断完善。我从以下几个比较重要的问题谈一谈。
(1)确立行政诉讼的单一目标。关于行政诉讼的目的,在行政诉讼实践中,主在有三种观点,第一种观点认为行政诉讼的唯一目是保护公民、法人和其他组织的合法权益。离开保护公民、法人和其他组织的合法权益也就不会有行政诉讼;第二种观点认为行政诉讼的目的不仅在于保护公民、法人和其他组织的合法权益,而且还包括保障行政机关依法行使行政职权,并认为保护行政相对人的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是对立而是统一 的;第三种观点认为“为保护人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政权力”, 认为这一规定是对我国行政诉讼法的目的的集中概括。其实,行政诉讼作为一种司法救济制度,其目的只能是维护和保障行政相对人的合法权益。行政诉讼是适应现实社会迫切需要由权威、公正的司法机关对不法行政行为侵犯行政相对人合法权益予以司法救济,切实保障行政相对人合法权益,行政机关是行政执法的主体,行政机关可以依靠自身的力量强制行政相对人接受和服从行政管理,而不必也无须借助行政诉讼来实现行政机关所代表的国家意志,维护行政机关所代表的国家利益和公共利益,特别在我国,行政观念极强、行政权力极大,极容易损害行政相对人的合法权益,完全没有必要保障行政机关行使权力。
(2)扩大行政诉讼的受案范围,全面保护行政相对人的合法权益。行政诉讼法所规定的受案范围集中体现在三个条文中,即第2条、第1l条和第12条。第2条以概括的方式确立行政诉讼受案范围的基本界限,即“公民、法人或

者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起行政诉讼”。其第11条,在第1款中以肯定列举的方式列出了属于行政诉讼受案范围的各种具体行政,并在其第2款中以概括的力式将难以列举全面。今后将逐步纳入行政诉讼受案范围的作为补充。第12条以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项作了排除规定。从

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