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徒法不足以自行——《医疗事故处理条例》实施随想

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

近年来医患纠纷一直不断,患者对医生动辄暴力相加之类的极端事件屡有发生(上海市甚至为此专门出台了一部《医疗机构治安防范暂行规定》以应付这类暴力事件),听得多了,已不觉得是什么新闻了,总之,感觉医患之间仿佛一直处于一种剑拔弩张的紧张对立状态中。之所以会出现这种情况,究其原因,除了医疗卫生行业体制封闭、缺乏竞争、医疗收费高、医风医德普遍下降、红包盛行等众所周知的原因外,原先的《医疗事故处理办法》在对待如何处理医疗事故的问题上,对患者所作的种种程序及实体方面的不合理的规定亦是致使医疗事故不能得到及时、公正的处理,致使医患矛盾激化的一个重要原因。
《医疗事故处理办法》是国务院于1987年颁布实施的,它在当时的历史条件下对于解决医疗事故纠纷和促进医疗事业的发展起了一定的积极作用。但是,随着我国经济的高速发展以及由于时代进步伴随而来的人们权利意识的普遍提高,其自身所固有的缺陷越来越明显地凸现出来。概括地说,其缺陷最集中地表现在两个方面,其一是:该《办法》规定,负责医疗事故鉴定的机构是各级卫生部门。而众所周知,各级卫生部门正是医疗单位的主管部门,“老子给儿子作鉴定”,程序设计的不合理直接影响到鉴定结论的公正性,其结论根本无法令人信服。其二是:对于经鉴定确认属于医疗事故的,规定的赔偿数额太低。虽然如果按民事侵权诉讼来索赔,医疗事故的受害者可能获得数万、十万直至百万元的赔偿,但该《办法》规定,按医疗事故处理,受害者却只能得到三千至五千元的补偿!从以上两点我们可以看出,这部《办法》带有我国计划经济年代立法所普遍存在的极浓厚的部门立法和行业保护的色彩,在程序和实体上均无法体现公平与正义,在实践中容易激化医患矛盾,不利于纠纷的解决。因此,近年来这部《办法》一直备受诟病,人大代表也屡次呼吁对之予以修改。
正是在以上的背景下,经长时间的酝酿和讨论,在充分听取社会各界意见的基础上,2002年初,国务院通过了新的《医疗事故处理条例》并于同年4月4日发布,自9月1日起施行。该《条例》公布之初即受到了媒体的密切关注,新闻界、医疗卫生界、法律界以及社会各界群众对《条例》进行了广泛地讨论。概括这些讨论的内容,《条例》与原《办法》相比主要有以下几点进步:1、扩大了医疗事故的内涵,取消了原《办法》中的技术事故与责任事故的划分;2、规定不再由各级卫生部门主持鉴定而是改由中立的学术机构医学会责任鉴定,在鉴定程序方面体现了公正;3、增加了医疗事故赔偿;4、规定患者有权复印病历;5、规定对于医疗纠纷实行举证责任倒置等。因为存在以上的这些进步,讨论的参与者们均对《条例》予以较高的评价。
在这场讨论进行得最激烈的时候,笔者没有参与进去,而是在一旁观察、思考。因为情绪化很容易使人失去清醒理智的头脑和全面的立场,而且笔者深信时间和实践能检验和证明一切。这场讨论很快就结束了,现在已极少人再提起了,但这部在出台之初就备受褒扬并被寄予厚望的《条例》在实践中到底已经起到什么样的效果以及将会起到什么样的效果呢?
在这场讨论中,最耐心寻味的就是医疗卫生界的态度了。在强大的舆论压力面前,即使是怨气冲天的医疗卫生界也不得不做做秀,因为这部《条例》是如此的顺应民意,医疗卫生界怎敢冒天下之大不韪呢?但是,在医疗卫生界对外界宣称对《条例》的出台表示热烈的欢迎以及希望各界群众能更好地监督医疗卫生工作的同时,整个医疗卫生系统内却在紧锣密鼓地研究如何应对《条例》的办法。一时间各省市医疗卫生系统内部就如何应对《条例》召开了各种形式的讲座、研讨会,各省市医疗卫生系统之间对此也进行了广泛的交流,医院和卫生部门大量派人出去进修、培训,然后再回来讨论、学习,整个医疗卫生系统对《条例》同仇敌忾、表现出空前的团结。当然,讨论、学习、交流这些本身从某种意义上讲也都是正常的,毕竟新《条例》与原《办法》有如此多的不同,医疗卫生界需要学习、领会和掌握,而且医疗界在如病历书写、保管等诸多方面也确实早该规范了。但是,令人意想不到的新的情况却悄然出现了:《条例》规定医疗事故改由中立的医学会来鉴定,但问题是医学会鉴定将收取包括事故现场的调查取证费、资料费、样本保存费、鉴定专家劳务费等各种费用,据估计,一般将不会低于一万元(谁负担得起?);很多医生出于避免风险角度考虑,遂采取“防卫性”医疗态度,复杂的手术坚决不做(我国法律并未规定见危不救罪,更何况不做手术是由于“水平不够”,这样无可指责吧);手术必须由患者本人签字,否则不做(医生可不想自己担风险);对于小病也作全面的检查(谁知道感冒会不会得脑瘤呢?反正全面检查还可以乘机为医院创收呢);病历书写时更加谨慎了,充分体现了“法律意识”和自我保护意识(因为病历这东西可不能涂改,万一发生纠纷以后会作为白纸黑字的证据,反正患者也没有多少医学知识,怎么写他们怎么能知道?只是千万不要给自己留下隐患);为了避免即使是发生概率极低的过敏和并发症,像青霉素这一类价廉物美的药物不再用了,改用绝不会发生过敏和并发症但价格昂贵的抗生素类药(不怕一万,就怕万一,贵一点没什么要紧的,反正羊毛出在羊身上嘛)。如此等等,不一而足……。一位医生则干脆直接一针见血地向笔者指出,这部《条例》的出台,医院和医生总会有办法应付的,实际上最终吃亏的还是患者!
呜呼,一部旨在保护作为弱势群体一方的患者的平等权、知情权等合法权益,虽尚存在着一些不足,但总体上能体现公平、正义精神的《条例》的实施却收到了如此的淮橘成枳的效果,实在是出人意料并令人感慨万千!它促使笔者不得不进而思考:法治到底是什么?法治难道仅仅是法律之治吗?法律是万能的吗?……
人类专制的历史已充分地证明,法治是迄今为止人类所能发现的最好的社会治理模式。就西方来说,这从极力推崇哲学王治理国家模式的柏拉图晚年也不得不转而承认法治的作用,以及其弟子亚里斯多德主张的“法治应当优于一人之治”,到自然法学说的兴起以及近代的启蒙运动和资产阶级革命的实践均能证实这一点。就中国来说,几千年的历史,从儒家所向往的“大同社会”从未降临的现实,到近现代中国历经曲折最终第二代领导人邓小平同志认识到“还是要靠法制,搞法制靠得住些”,再到第三代领导人江泽民同志提倡“依法治国、建设社会主义法治国家”并将其写入党章和宪法的历程亦能证实这一点。但是,问题还是,法治到底是什么?法治难道仅仅是法律之治吗?
对于法治到底是什么,古西腊哲人亚里斯多德进行了经典的诠释,按他的说法,法治应当包含两层含义,即已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。对于什么是亚氏所说的良法,按照韦伯的观点应当包含两个层次,即法律须同时具有工具合理性和价值合理性两个方面。其中工具合理性要求法律必须体系严整、概念严密、程序严格、逻辑严谨,符合形式正义;而价值合理性则要求法律应充分体现公平、正义、自由、平等、人权、民主等人类基本价值取向,符合实质正义。有了良法,仅是解决了立法问题,同时也仅仅是实现了亚氏所述的法治的第二层次的含义,但对于第一层次的“已成立的法律获得普遍的服从”却断然不是良法本身所能做到的,要做到它还包含执法、司法等诸多内容,它要求一个国家的政府必须依法行政、尊重民权、接受监督,司法上要保证司法独立,确保司法公正。立法、执法

与司法三者结合起来则要求一个国家体制必须合理,权力应该分立和制衡。但仅有立法、执法和司法上的公正就能实现法治吗?完整法治的实现对作为法治主体的公众的守法有没有要求?
事实上,任何对法律的功能抱过份的奢望的观点仅仅是一种幼稚。因为法律自身就无法避免地存在着缺陷。法律的缺陷主要表现如下:
其一,法律实施必须付出包括金钱、时间、人力等种种资源的代价。如新《条例》将鉴定机构改为由中立的医学会负责鉴定,体现了程序正义,但鉴定费却高达万元(这万元的鉴定费可不是没有依据收取的),虽然鉴定费由提出鉴定方预交最终由鉴定的结论来决定由哪方来承担,但现实中,通常是由患者方提鉴定申请的,对患

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