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关于村民委员会诉讼主体地位的思考

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

刘侨

内容摘要:
村民委员会作为我国政体下特殊的组织形式依法享有广泛的自治权利。由于其独立于我国的行政层级系统及其性质的特殊性,因而在社会主义市场经济体制下日趋繁复的法律关系中存在诸多不确定因素,这主要体现在村民委员会的具体行为性质的界定以及其行为所引起的后果的责任承担上。具体而言,即是村民委员会的诉讼主体地位的确定问题。本文将通过对村民委员会性质、职权的论述并结合行政、民事及刑事诉讼法律关系中其诉讼主体资格的适用来全面展开对村民委员会诉讼主体地位的探讨。
关键字:
村民委员会 基层群众性自治组织 村务管理行为 行政诉讼主体 民事诉讼主体 刑事诉讼主体

1998年10月14日,在中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议上通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中对历经20年的农村改革的成就作出了精辟的论述:“实行家庭联产承包责任制,废除人民公社,突破计划经济模式,初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的农村新经济体制框架。这个根本性改革,解放和发展了农村生产力,带来农村经济和社会发展的历史性巨变:粮食和其他农产品大幅度增长,由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余,基本解决了全国人民的吃饭问题;乡镇企业异军突起,带动农村产业结构、就业结构变革和小城镇发展,开创了一条有中国特色的农村现代化道路;农民生活水平显著提高,全国农村总体上进入由温饱向小康迈进的阶段;农民的思想观念顺应时代要求发生着深刻变化,农村精神文明和民主法制建设取得了明显进步。”
在我国农村经济体制改革方兴未艾的同时,构建与之相适应、相协调的农村职能管理体制也受到了社会各界的广泛关注。在充分考虑到我国社会主义初级阶段的基本国情、社会基层民主政治建设以及我国9亿农村人口这一庞大而又特殊的群体的基础上,以村民自治为本位的极富中国特色的基层群众性自治组织——村民委员会(以下简称“村委会”)应运而生。
然而,村委会作为一个本土化的区域自治管理单元,在享有区别于其他基层行政机关、社会团体和组织的特殊权能的同时,却鲜有相应的法律、法规对其权能行使的法律责任、侵权行为的后果以及自身权益受到侵害的司法救济等问题作出详尽的规定。具体说来,村委会诉讼主体地位的不明确是上述问题的症结所在,也就直接导致了其在社会主义市场经济下日趋繁复的法律关系中责任主体地位的缺失,如村委会基于村内公共事务管理的行为侵害村民自身利益的诉讼主体地位,与其他企业法人、社会团体关于合同纠纷的诉讼主体地位以及村委会在单位犯罪中的主体适格等问题。
以下,笔者将根据我国相应的法律法规并结合村委会的现实运转情况,从村委会自身的职权设定结构出发,在不同的法律关系中对其诉讼主体地位进行多方面的探讨:
一、 村民委员会的性质、职权与诉讼主体资格的适用
关于村委会的性质,在学界争议不大。早在新民主主义革命时期和建国初期,各地城乡居民便已建立了农会、贫农团、居民小组、片儿会和各种委员会等初期的自治性群众组织。在五、六十年代的人民公社体制时期,作为村委会前身的生产大队则明显的带有经济生产组织的色彩,又兼具着村务管理的职能,在行政层级关系上从属于人民公社,体现了国家行政机构向乡村的延伸 。【1】随着公社体制的解体、农村联产承包责任制和政社分开的体制改革的进行,1981年,在广西宜山,罗城一带群众自发组织了我国首批村民委员会。随后在1982年颁布的宪法中,首次将村委会定性为基层群众性自治组织,并经过试点和推广,在农村普遍地建立起来。1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,直到1998年11月4日,第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称“《村组法》”)才将村委会最终定性为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
按《村组法》的规定来看:首先,村委会是一类组织。是在相关法律法规的规定下以某种目的成立的,依法享有一定职权并能够有系统、有秩序的运转的集体。这是对村委会性质最粗略也是最本质的理解,但是在这种理解下,即便是作为一个最为原始的社会单元,也同样应该得到其他社会单元的承认并具备一个社会关系参与者的资格。其次,村委会是一类自治性质的组织。自治是村委会这一制度建构的核心,可以理解为自我治理,具体而言即是自我管理、自我教育和自我服务。一个享有自治权的组织便表明了其具有独立性,它可以通过设立自治机关、订立自治行为规范等来行使其自治权并可以对抗来自另一层级系统的行政干扰,这一点在《村组法》第四条中得以印证:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”此外,对于自治的内涵,即自我管理、自我教育和自我服务在《村组法》中均作了相应的诠释。【2】值得注意的是,自治组织的自治性和独立性并不影响其参加一定的社会关系活动,它可以很自如的与其他社会实体发生作用,甚至发生一定的权利义务关系,可见,自治组织的社会主体地位勿庸置疑。再次,村委会是群众性自治组织。群众性是自治组织中自治主体的表现,群众即人民,表明人民群众在群众性自治组织中行使自治权,而对于村委会来说,其自治主体则限定在了农村村民的范畴之内。另外,由于群众性还带有整体性、大众性的特征,不论按《村组法》的规定,还是从村民自治示范活动的实践经验来看,法律所保护的村民自治,实质上是保护以自然村为基础的村民集体行使自治权,而村民个人是无法行使自治权的,这体现在村民会议、村民委员会和村民小组等组织形式的设置上。由于村委会是根据村民居住状况、人口多少,并按照便于群众自治原则所设立的,由有选举权的村民直接选举产生,因而它是作为全村村民的代表机构来行使对内对外的事务管理,是以村的名义对外开展人格化的交往。最后,村委会还是基层性质的群众性自治组织。这里,村委会自治的地域范围被限定在了村,即与村民生活联系最为紧密的农村社会最基本的组织单位。这也成为了村民自治与民族区域自治最为明显的区别,民族区域自治是在国家统一领导下,在各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。充分体现了国家尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神以及国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。但二者均可以相互发生一定的关系,甚至各自对外为或不为一定行为并独立的承担其行为的后果。
在《村组法》中并没有对村委会的职权进行系统、具体的列举,而是代之以概括性、间接性的规定散见于整部法律之中。笔者结合村委会的法定职权与现实的执行情况,认为其实际职权主要涉及以下三个方面:
第一,农村公共事务的管理以及公共秩序的维护。这在《宪法》一百一十一条和《村组法》第二条已有明确的规定,因此便为村委会的职权范围赋予了极为丰富内涵。由于公共事务便具有高度的概括性和抽象性,所以公共事务的范围涵盖甚广,就村委会来说,组织实施本村建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施,指导村民建设住宅,妥善运用公共资源,管理公共卫生【3】,召集村民会议并向其报告工作等均属于其管理范围之内。而公共秩序则主要涉及公共安全以及全村村民生活

秩序等方面,如调节民间纠纷【4】、消防安全管理【5】,维护村内治安等。为了有效的行使上述职权,《村组法》还规定村民委员会可根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,专门负责相应工作的开展。可见,村委会作为全村公共事务的管理者和公共秩序的维护者,在相关法律法规的明确授权范围内行使相应的职权具有一定程度上的行政性。由于村委会村务管理效果终将作用于每一位村民的身上,与村民的利益有着直接的利害关系,因此作为村委会职权行为相对方的村民必然会基于自身权益的实现和保障程度与公共权力的行使发生冲突。此时,村委会作为村务的管理者则不得不出面对此进行调节,而考虑到其管理职能与

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