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行政还是司法?——从我国行政复议的性质说起

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

秦旭东


现代社会,“随着行政权的膨胀和积极行政的日益兴起,行政纠纷日益增多,公民的基本权利受到诸多威胁”。(1参见应松年、袁曙宏主编:《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》,法律出版社,2001年版,P288)为了保障公民权利、防止行政权的滥用,必须建立各种监督制度和救济途径,行政复议就是其中重要的一种。

一般认为,我国的行政复议是指“行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请,行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查,并作出行政复议决定的一种法律制度”。(2参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社,1999年版,P279)关于行政复议的性质,理论界存在各种不同的观点,有的认为是一种行政行为,有的认为是一种司法活动,有的认为是一种兼具行政和司法双重色彩的行政司法获准司法活动,还有的认为行政复议形式上的行政行为而实质上的司法行为。(3参见杨解君、温晋锋著:《行政救济法》,南京大学出版社,1997年,P97)目前,同说将行政复议定位于“具有一定司法性的行政行为”,是“行政机关内部监督和纠错机制的缓解”,是“国家行政救济机制的重要环节”。(4参见同前注2书,P280)

讨论行政复议的性质,并不是要求得一个“盖棺定论”,而是为了能对其获得一个较为准确、全面的认识,以促进该制度的发展与完善,利于实践中的实施运作,达至该制度设计的目标和价值追求。

对我国行政复议制度的性质,我们可以从两个不同的视角来作为一个简单的分析。

从形式于实质的纬度来看,在形式意义上,以国家机关的性质为标准,一般将行政机关从事的所有活动都归于行政行为;在实质意义上,以具体行为的性质为标准,行政机关所从事的活动中有一部分具有司法性质。我国行政复议制度是在行政系统内运行的,行政复议机关是行政机关而非司法机关,其行使的是行政职权,行政复议是一种行政内部的监督机制和救济途径,它一般要接受法院的司法监督,这些都是行政复议的“行政性”之所在。但是,在另一方面,行政复议又不同于一般的行政执法行为,它是一种解决行政争议的机制,其运行中一般存在三方主体:行政复议机关、行政相对人(行政复议申请人)和作出被申请具体行政行为的行政机关(行政复议被申请人),复议机关作为独立与复议申请人与被申请人之外的“中间者”对后两者之间的争议作出裁断,行政复议的进行也被要求遵循类似于司法程序的较为严格、规范的程序,这些又是行政复议的“司法性”之所在。因此,说行政复议是“形式上的行政行为和实质上的司法行为”或者是“兼具行政和司法双重色彩的行政司法获准司法活动”都是有道理的。

从应然与实然的纬度来看,对行政复议制度性质又有不同的认识。前述关于形式与实质意义上的讨论基本上是从应然角度出发的,我们还有必要关注我国行政复议制度性质的实然状态,看看其在具体的制度设计和实际操作运行过程中体现了什么样的色彩。

依行政复议法的规定,我国行政复议制度中的复议机关有三种类型:一是作出被申请具体行政行为的行政主体,二是作出被申请具体行政行为的行政主体的上一级行政机关,三是作出被申请具体行政行为的行政主体所属的人民政府。对第一种类型而言,实际上是自己对自己的行为进行审查、作出复议决定,明显不符合“不作自己的法官”的一般公正原则;对后两种型类而言,由于复议机关与作出被申请具体行政行为的行政主体之间存在着行政隶属关系,复议机关往往容易受到“地方利益”或“部门利益‘的影响,很难立足于中立者的角色进行居中裁断。有时被申请复议的行政行为在作出之前已经向复议机关请示过了,作出被申请行政行为的行政主体的决定实际上已经体现了复议机关的意志,这种情况下复议也就没有多少实际意义了。(5参见同前注1书,P299)另外,行政复议工作实际上是由复议机关内部设立的办事机构,即所谓的行政复议机构具体办理的。复议机构不是独立的行政主体,没有独立的职权,它虽然“具体办理"复议案件的受理、审查和裁决工作,但却没有作出最后决定的权力,只能草拟复议决定,提出处理建议,最终还是要听命于其所属行政机关首长,可谓“有职无权”。复议机构的不独立导致复议工作容易受到行政首长意志的不当影响和干涉,“有的行政案件已经复议部门依法定程序复议结束,某些行政首长还以个人意见改变案件处理结果”。(6参见姜明安主编:《中国行政法治发展规律进程调查报告》,法律出版社,1998年版,P280—281)

复议机构一般都是复议机关内部的“负责法制工作的机构”,是所属行政机关首长的办事机构,对于没有行政立法职权的行政机关的复议机构,它除了具体负责行政复议工作之外,作为首长“在法制方面的参谋和助手”,还要“承办领导交付的其它工作”,比如“充当政府的法律顾问或诉讼代理人角色,负责国有产权变动、当地政府与外来投资的合同、拆迁、地方企业间纠纷的解决等工作的法律问题,代理政府参加行政诉讼和民事诉讼,等等”,“为地方经济、社会发展服务”,“替政府操心,吸取教训、提出建议”。(7这些情况是笔者参加2001年北京大学法学院赴河南漯河社会实践考察团,在与漯河市政府办公室法制局的工作人员座谈时了解的。漯河市下辖一区二县,市政府没有行政立法权)行政复议是具有一定独立性和专门性的工作,当与复议机构承办的其它工作和事务发生冲突时,往往是“领导交付的工作”优先,复议工作难于作到规范化和专门化。有些情况下,复议机构承办的其它工作中的事项如与一些复议案件有牵涉,前者往往还会影响到后者的依法公正裁决。

另外,行政复议机关作出复议决定的过程也不同于一般司法活动的裁判过程。尽管行政复议法规定了类似司法程序的复议程序,但其规定还是过于粗略,实践中缺乏比较细致、完备和规范的操作程序,加之没有相对统一和完善的机构体系,行政复议实践中存在大量的不规范甚至是严重违背行政复议法要求的情况。比如,许多复议机关不是依行政复议程序处理行政争议,而是采用传统的行政手段,对符合条件的复议申请不予正式受理,而是先进行协调,或者通过“背后做工作”施压迫使申请人撤回复议申请;复议程序不公开,申请人难于了解复议工作的进展,无法行使自己在复议中的程序性权利;在必要的情况下也不采用听证的方式,听取申请人和被申请人双方的意见;复议过程中不遵守时限的要求,久拖不决;处理结果不作正式决定文书;等等(8参见赵祥生、薛为民:《行政复议非程序化的思考》,《行政法研究》1994年第4期,P59—60)

总之,我国现行行政复议制度中,复议机关缺乏中立性,复议机构缺乏独立性、专门性,复议程序也不甚规范、完备。而实际运做中也远未达到其作为一种行政监督、行政救济和行政争议解决机制所必须要求的那种规范性。(9有关我国行政复议存在的一些问题,还可参见:姜明安主编:《中国行政法治发展规律进程调查报告》,P269-270,P279-282;参见应松年、袁曙宏主编:《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》,P299-300)

可以说,我国行政复议制度设计基本上是立足于“行政性”的,

在立法者关于行政复议法草案的说明甚至强调为了“便民”的需要要防止行政复议的“司法化”倾向;行政复议实践中也未体现其应然性质中的“司法性”要求。其实,联系我国整体的“法治状况”来看,这是可以理解的,甚至是必然的。在一个有着千百年的权力高度统

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