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行政不作为理论界定的思考

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

刘秋苏﹡ ﹡薛 雨﹡﹡﹡

(﹡﹡ 江苏省徐州市丰县人民法院法官 江苏 丰县 221700)
(﹡苏州大学法学院2004级宪法学与行政法学硕士研究生 江苏 苏州 215006)


内容摘要:本文首先阐述了对行政不作为研究的重要意义。然后,分别从行政不作为的主体是否为行政机关、是否以行政相对人的申请为前提、是否以行政主体负有法定义务为条件、是否有合法与违法之分、是程序上不为还是实体上不为,这五个方面为切入点,来探讨行政不作为的理论界定。
关键词:行政不作为;理论界定; 思考

一、研究行政不作为的理论与现实意义
行政行为,可以说是整个行政法学的核心内容。因此,对行政行为进行全面、系统的研究,将推动整个行政法学向前发展。
从学理上讲,行政行为同时包括了行政作为行为和行政不作为行为。理论界长期以来对行政作为比较重视,比如行政处罚、行政强制、行政许可等皆是学者们研究的重点。然而,对行政不作为的研究却不够充分和细致。许多学者对行政行为进行分类时,多注重行政行为的抽象与具体之分、依职权与依申请之分等,这些分类的意义当然是不言自明。然而却很少谈起行政行为的作为与不作为之分,更无专门系统的介绍行政不作为的内涵。这表明了我国对行政行为理论体系研究的不全面性。因此,有必要加强对行政不作为的研讨,以完善行政行为的理论体系。
在现实生活中,行政不作为尤其是依职权的行政不作为,由于其隐蔽性,更是经常出现,致使个人或公共利益受到严重的损害。据报载,“去年轰动全国的重庆开县井喷事故中,有243人中毒死亡,数百人受伤住院;川化集团违规技改导致的沱江特大污染事故,让中下游百万群众的生活受到极大影响,直接经济损失高达3亿元以上,且沿江生态环境的恢复也十分困难;今年,震惊中央的安徽阜阳劣质奶粉事件,致使大量婴儿身体发育出现畸形,甚至有婴儿死亡;四月底,山西临汾又传出煤矿瓦斯爆炸的消息,死亡人数达35人之多。”[1]这一幕幕让国人不寒而栗的悲剧的背后,有不法商人的利欲熏心、丧尽天良,但更有我们政府的相关环保、质检、工商、安检部门的行政不作为责任。
从司法实践的角度而言,分清行政作为与行政不作为的区别,也有利于人民法院正确行使司法审查权。行政相对人不服行政作为行为,其诉讼请求是要求撤销或变更被诉具体行政行为,人民法院进行合法性与部分合理性审查后,可视具体情况,分别做出维持、撤销、变更或行政赔偿的判决;如果相对人对行政不作为提起诉讼,其诉讼请求则是要求被诉行政主体履行应尽的义务,或当其履行义务不能或无必要时要求确认其违法,与此相适应,法院经审查,可视情况分别做出限期履行判决、确认判决或行政赔偿判决。
总之,行政不作为,作为一个重要的理论和实践问题,需要不断地去探讨和研究.
二、行政不作为的内涵界定
究竟什么是行政不作为?即如何给行政不作为下一个准确的定义,这是我们研究行政不作为的一个前提。只有解决了这一步,其他问题才能迎刃而解。笔者试从以下五个方面入手,对行政不作为的内涵加以界定。
(一)行政不作为的主体是否必须是行政机关?
立法机关不立法、司法机关不审判,肯定不会构成行政不作为,因为他们不享有行政权。从这一意义上讲,行政机关的有关行政权的不作为,就一定构成行政不作为。但是,并非行政不作为一定是行政机关的不作为。因为实践中,法律法规授权的组织虽然不是行政机关,但也在事实上行使着大量的行政权。例如,根据我国《教育法》、《高等教育法》的有关规定,学校及其他教育机构有权行使招收学生、对受教育者进行处分、颁发学位证书等行政权。这时理论界就引入了一个学理概念,即“行政主体”,它是指“具有管理公共事务的职能,以自己的名义实施公共行政管理活动,并能独立承担由此产生的法律责任的组织。”[2]所以,那些虽然不是行政机关但是经过法律授予行政职权的组织,对这一职权所规定的积极作为义务的不作为,也同样构成行政不作为。因此,只要享有行政权就能作为行政不作为的主体,即行政不作为的主体并非一定是行政机关,也可能是法律法规授权的组织。实践中,法院也在逐步受理授权组织被诉的行政案件。例如,不断有高校因不发给学生学位的问题,被推向法院行政审判的被告席。可见,行政不作为的主体不能简单地界定为行政机关,这样实际上就是缩小了行政诉讼中行政不作为的主体范围。而是应该恰当地界定为行政主体,它不仅包括行政机关,也包括法律法规的授权组织。即行政不作为的主体并非行政机关而是行政主体。
(二)行政不作为是否必须以相对人的合法申请为前提?
行政主体对行政相对人的合法申请,在法定期间内不予答复或拖延不决,当然构成行政不作为。例如,刚刚实施的《行政许可法》的第四十二条对行政许可的期限作了严格的规定,以提高行政效率来保护公民权利。这时某一个体户向工商行政机关申请个体工商许可证,若该机关在法定期间内迟迟不予答复或延期不决,该行政主体的行为就构成了行政不作为。这种情况下,相对人的合法申请是构成行政不作为的必然条件之一,这是毫无疑问的。但是,行政行为除了由于相对人的申请而启动的行政行为——依申请的行政行为之外,还有无须相对人申请而自动启动的行政行为——依职权的行政行为。例如,一旦违反治安管理的行为发生,有关公安机关就应依职权予以相应的处罚或其他处理,否则就构成不作为;环保部门对污染环境的企业,要主动而无须经相对人的申请去查处,否则也构成行政不作为。因此,把握行政不作为这一概念时,应当从依职权的行政不作为和依申请的行政不作为这两处着手,而不能偏废。否则,将使大量的依职权的行政不作为游离于法律控制之外。所以,相对人的合法申请并非是构成行政不作为的必然前提。
(三)行政不作为是否以行政主体负有法定义务为条件?
“从法理上讲,义务可以分为积极义务和消极义务。积极义务指必须为一定行为的义务,也称作为义务;消极义务指抑制一定行为的义务,也称不作为义务。”[3]例如,工商行政部门在发现假冒伪劣产品在市场上流通时,就负有积极主动地去查处该商品的作为性义务;市场经济体制下,企业享有高度的经营自主权,有限政府的原则要求行政机关不得擅自干涉其经营自主权,这就是行政机关负有的典型的不作为义务。针对“不得擅自干涉企业经营自主权”这一不作为义务,如果行政机关“不履行”该义务,则恰恰是“擅自干涉企业经营自主权”这一违法的作为性行政行为的做出。对于《行政诉讼法》第十一条关于受案范围的第三款:“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权”的表述,学术界也一致同意这是对一种作为性行政行为的受案范围的具体化。如果将这种违反法定的不作为义务的行政行为,定性为行政不作为,就会出现理论上对作为与不作为界定与区分的混乱。反之,如果将对不作为义务的履行看作一种行政不作为,也是不妥的。因为“对不作为义务的履行只是遵守禁令的一种客观事实,客观上表现为一种不作一定行为的非行为状态,而不能视为一种行为而存在。”[4]所以,行政不作为只能针对法定行政作为义务而存在,而并非仅仅简单地针对法定义务而存在。
(四)行政不作为有无合法与违法之分?
笔者从《现代法学》2000年第1期中看到《行政不作为违法的国家赔偿责任研究

》一文后,有此感触。该题目中的“行政不作为违法”中的“违法”若仅仅是强调行政不作为的违法性,仅仅起强调作用,即行政不作为均是违法的,倒也

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