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审视抗击非典的转变过程的思考

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

李园春


今年以来,非典(传染性非典型肺炎的简称。世界卫生组织确定为严重急性呼吸道综合症,即SARS)疫情的发生和蔓延,暴露出我国在处置重大突发公共卫生事件等方面的机制不健全,防治工作在一段时间内有些被动。在很快意识到这一疫情的挑战性之后,政府迅速果断地采取了一系列措施,开始由被动应战转为主动应战;由“内外有别”的信息模式转到“及时、公开、透明”的信息模式;由卫生部门的防疫工作转到各级政府的“当务之急”、“重中之重”;由内部的方式控制局势转到依法运作的机制。如今,中国非典疫情高峰已经过去。我们再来审视抗击非典危机中的转变过程,有很多宝贵的经验值得我们特别珍惜的。
一、抗击非典的转变过程
(一)建立责任体系、官员问责制与部门防疫到政府重中之重的转变。
非典疫情的发生和蔓延,与一些政府部门和地方官员不尽职责密切相关。也暴露出干部人事制度和责任体系的明显缺陷。改革开放以来,政府以经济建设为中心的职能,一直把经济增长和确保经济增长的社会政治稳定当作核心政策目标,在干部人事制度方面,选拔使用考核领导过于看重GDP等政绩标准,较少重视对其在公共事务管理、解决公共问题、提供公共服务方面的能力水平和实际成效的考核。一旦发生传染病等公共问题,政府和地方官员的本能反应是为了不影响经济增长、不影响旅游、商务活动,尽量淡化处理。有的甚至将疫情等同于辖区内“重大事故”,惟恐考核被“一票否决”,对疫情隐瞒不报。加上我国已制定的《戒严法》、《传染病防治法》、《防震减灾法》等多部紧急状态法律对紧急状态下特定责任人肩负的法律责任规定得比较原则,不够具体,对于这些负责人的责任追究规定得也很笼统,可操作性不强。这种过于抽象、笼统的法律规定对于紧急突发事件中担负重要职责的特定人群没有起到很好的约束作用和激励作用。这种责任体系方面的缺陷和政府部门、地方官员的行为及态度,使得各方面无法及时全面地了解疫情,从而失去了控制非典的最佳时机。
在意识到这些危害之后,党中央、国务院采取了果断的措施。建立集中统一,分级负责,任务明晰的责任体系。4月23日,国务院成立了由吴仪副总理为总指挥的防治非典型肺炎指挥部,统一指挥,协调全国非典的防治工作,并加大了对失职官员的责任追究力度。继张文康、孟学农去职开高官问责制之先例,在不到一个月的时间,全国已有120多名中央和地方官员因防治非典不力而受到撤职或党政纪处罚。在这种铁腕手段的高压下,各级官员如履薄冰、如临深渊,有的以惯用的工作方式,给自己也给他人立下军令状,有的甚至将确保零指标与官员职务挂钩来作为硬指令下达,从而采取了一些具有较强恣意性的、人治化严重的紧急对抗手段。
但是,客观地说,这种首次在突发灾害事件中,就同一问题连续地、大范围地处分失职官员。对于抗击非典由卫生部门的防疫工作到各级政府和“当务之急”、“重中之重”的转变起到极为重要的作用。各级组织指挥、职能机构得以高效运作,政府采取一系列政策措施得以贯彻落实,为抗击非典提供了强有力的领导和组织保证。
(二)日报告疫情、零报告制度与信息内外有别到及时公开透明的转变。
在非典疫情始发阶段,政府害怕社会会恐慌,没有及时发出有关疫情的真实信息,也没有让新闻媒体及时报道有关信息,对一个可能导致国际影响的传染病,也没有及时向国际组织传播疫情消息。反而反复强调全国各地疫情得到了有效控制,旅行和商务活动都是安全的。由于未能迅速掌握疫情真实情况,做好疫病预防、控制和治疗工作,导致了疫情的进一步失控和各种谣言四起,加重了人们心底的疑虑,对政府有关疫情的公开信息的信任产生了动摇,政府的公信力受到严重的影响。直至疫情引起了国际社会的广泛注意,西方主流媒体密集型地对中国进行大量负面报道,对中国政府的工作不足之处予以夸张性的报道和恶意指责,直接对我国政治体制进行诬蔑性攻击,非典问题演变成了变相的国际“制裁”。对我国政府公信力和国际形象的负面影响不亚于一场“软战争”。
4月20日,卫生部常务副部长高强在记者招待会上第一次承认中国有漏报疫情问题。同时对卫生部和北京市进行了批评。宣布自4月21日起,将疫情由过去的五日一报改为一日一报。所有的医院,包括军队医院都要对非典病例进行报告,地方政府对非典病例实行日报告和零报告制度,政府统计非典病例完全公开和透明。这样一方面满足了国际组织的需要,另一方面也让民众了解疫情的真实情况。政府这种由“内外有别”向“及时、公开、透明”转变的信息模式,非但没有引起群众的恐慌,造成社会的不稳定,反而让流言和谣言的传播缺少空间和动力,在最大程度上解除了人们可能发生的恐慌心理,提高了人们的承受能力。政府的公信力得以空前的提高。政府制定的政策和采取的一系列防治非典的措施得到了公众的广泛支持、积极参与条件的配合,增强了全社会抗击非典的信心,形成了上下一心、众志成城、抗击非典的局面,为抗击非典提供了强有力的社会基础和力量保证。
(三)23天一部法规与内部控制向依法运作机制的转变。
2002年11月广东省佛山市出现第一例非典病例,并在广东蔓延之后,又相继在包括北京在内的一些城市和地区蔓延,也暴露出我国传染病防治工作中法律体系的不足。由于对非典缺乏认识,加上一些医务人员缺乏必要的传染病防范的法律意识和相关知识, 一些非典患者没有得到及时有效的诊断和治疗,更没有采取严格的隔离措施,导致了包括医务人员在内的大范围的交叉感染。反映出我国传染病防治第一道防线的薄弱。在2003年3月底之前,非典传染实际上已经变成了全国性的问题了,虽然说各级政府可以直接采取法律手段控制此次疫情,可惜的是此次传染病是新病种,而与之相关的很多法律规定又不利于新病种的控制。根据1989年制定的《传染病防治法》,只有国务院和卫生部可以增加新的传染病种,而国务院和卫生部不可能轻易地根据地方疫情依法增加新的传染病,这使得地方政府在发现非典疫情后,只能参照传染病防治法进行防治,在选择政策方案,采取的直接政策手段等方面权力受到很大限制。对非典的调查、控制和治疗等,基本上还是地方性的问题。各地政府和有关的部门为减少人员聚集,遏制非典的扩散,相继出台了一些地方法规或行政措施,这些应对紧急状态的行政措施规定的立法层次较低,种类五花八门,缺乏可操作性,只能依靠公众的理解和支持运作。这种以内部的方式来控制局势的传统机制很快就失灵了。由于疫情越来越严重,4月1日,吴仪视察中国疾病预防控制中心,第一次在公开场合提出应急机制建议的问题。4月8日,卫生部以通知形式将非典列为法定传染病。4月23日,国务院的常务会议也决定将非典列为法定传染病,依法进行管理。4月14日,温家宝总理在国务院第四次常务会议上同意建立突发公共卫生事件应急机制。次日,国务院法制办紧急部署法规起草工作。5月12日《突发公共卫生事件应急条例》正式颁布实施。这是新中国成立以来出台速度最快的一部法规,只用了23天时间。5月14日,最高人民法院和最高人民检察院联合公布了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。《突发公共卫生事件应急条例》的制定和实施,标志着我国应对突发公共卫生事件进一步纳入法制化轨道,也标志着我国处理突发公共卫生事件应急机制进

一步完善。防治非典实现了由内部控制的传统机制向依法运作机制的转变。
(四)SARS病原之争与非典科研由短期应急向中长期科研以及公共卫生、科研能力建设的转变。
突如其来的非典疫情,在考验各级政府和官员应对危机的科学决策能力,考验我国卫生防疫机制应对突发事件的能力,考验每个公民应对危机的科学、理性的态度和责任感的同时,也考验着我国科学界应对突发事件的科研能力。自非典疫情出现之后,伴随有关非典科研的种种进展,人们对非典这一新发疫病认识上的种种不足,现有科研体系的种种弊端也就渐渐显露出来。
从中国工程院院士、呼吸病专家钟南山收治第一例“怪病”,继而逐个排除炭疽、鼠疫、禽流感等病因,将“怪病”首次命名为“非典型肺炎”,就开始了查找非典病原体和追根溯源的探究以及研制防治疫病的药物。2月18日,国

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