得了积极的成果，具有中国特色的公务员制度的框架已经基本建立，公务员制度体系已初步形成，公务员管理初步迈上规范化、法制化、科学化的轨道。随着以竞争激励为重点的内在运行机制的建立健全，坚持依法管理，传统干部人事制度能进不能出的弊端已经打破，公务员制度的价值和功能初步显现，公务员队伍的整体素质呈现出逐步优化的发展态势。
国务院在1993年发布的《国家公务员制度实施方案》中对国家公务员制度实施的步骤是：1．在“三定”的基础上进行职位设置，明确各职位的职责条件和任职条件，并制定职位说明书。2．对现有机关工作人员完成向国家公务员的过渡并采取妥善措施安置分流富余人员。3．实施录用、职务升降、培训、奖励、纪律、交流、回避、退休等制度。
四、我国公务员制度缺陷的理论分析
从根本上讲，我国对国家公务员制度的借鉴与运用只是一种制度模仿与移植，并非中国社会自然演进的“内生”制度。中国传统政治文化与现代公务员制度理念的对立和冲突以及前现代社会的基本社会生态环境，使中国国家公务员制度“先天不足、后天不良”的状况表现得较突出，其实施与运作所依赖的社会基础薄弱。因此，在实施过程中，公务员制度失真的现象比较普遍。
国家公务员制度实施的主要问题是：1．制度本身的不完善、不健全问题依然很突出，公务员制度的法制建设尚有差距；2．职位分类不科学，公务员分类管理模式没有建立；3．由于政府职能转变，政府机构改革与人员分流困难重重，依法行政也面临一些障碍。对公务员的职能定位、身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性，公务员制度管理中的优越性无从体现，制度优势尚有很大的发空间；4．有效的激励与约束机制和充满活力的竞争机制尚需建立与完善。
原因分析：1．我国市场经济的发育程度较低。2．低度的职业分化。中国传统社会是一个身份等级取向的社会，而不是一个职业取向的社会，低度的社会分化是中国传统社会的基本特征，并且一直得以延续到今。3．法治根基浅薄。非规范化的管理行为、社会行为普遍存在，社会中起调节作用的是大量的非正式组织和社区初级机制。在情、理、法三者中重情理轻法制，缺乏用制度化、理性化的规则来约束人们的行为。“关系、人情、面子”三座大山，为国家公务员制度实施中的变异行为提供了深厚的社会土壤与合法性空间。4．身份取向远远高于成就取向，从身份社会到契约社会的过渡在中国尚未完成。功绩制与能力主义等公务员制度的核心价值在中国尚难实现，公平竞争的用人环境明显缺失，导致整个公务员制度的运行机制不畅。5. 集权型的政治结构。处于转型时期的中国，总体性的治理结构和超度膨胀的政府职能尚无根本性改观。高度集权的政治体制、一元化的治理格局、超度的政府职能导致的政府治理愿望与其所具有的实际治理能力不足反差巨大，政府职能过度膨胀。在这样的条件下，权力与资源高度集中于上级政府，但是其治理能力却常常不能与其治理雄心相匹配，这为下级政府的自主与政策变通留下了大量空间。国家公务员制度实施中的变异也是上级政府对下级政府控制与监督失效的结果。
五、完善我国公务员制度的几点思考
公务员制度的完善和创新是加强我国政府法治建设的首要之路，我国公务员制度的安排和实施应注入新的理念以适应时代的发展。根据我国公务员制度的发展现状，制度不完善、体系不健全是当前存在的主要矛盾。公务员制度作为一项重要的政治制度，其总法应该有个基本法律地位，而我国的《暂行条例》只是一个过渡性的行政规章。公务员应该有个严密完整的法律体系，如调任、回避、管理与监督单项尚待出台，单行条例操作如职位分类、考试制度、考核制度等有待规范。可见，在相当长的一段时期内，改革的方向和重点应该是基本法的建设，强化程序和其他规则的制约，形成一个规范政府和行为规范的公务员队伍。
1、环境复杂多变需要灵活性。我国行政环境的复杂多变主要来自两种力量的冲撞碰击。一方面是国际经济全球化的加剧，另一方面，国内正处于转型时期，现行的行政管理体制还存在计划体制时期的成分，这是一种渐近式的自我完善的行政改革，新旧制度之间的衔接、新旧观念的交锋、行政行为的更替都需要一段较长时间的磨合期。
我国公务员制度的完善必须适应这种复杂多变的国际国内行政环境的变化，它必须具备一定的灵活性，从而增强制度的活力，改进公共服务。在我国现阶段，公务员制度的灵活性体现为：政府对不断变化的社会和经济环境迅速做出反应，既要保持优良传统，又要吸收新的成果。如：社区服务，推行社会服务，政务公开，电子政府，行政合同等。
2、核心价值不变需要原则性。西方公务员制度的核心价值观引入功绩制的竞争机制和政治中立，激发了公务员的积极性和创造性。而在我国的人事管理中，价值观主要体现为“公平、平等、竞争、择优”的原则和为人民服务的原则。我国公务员制度的改革目标是营造一个让优秀人才脱瘾而出的进出畅通、能上能下的用人机制，同时能充分发挥公务员的聪明才干，为我国的现代化做贡献，那么，德才兼备、择优录取、公平竞争就是我国公务员框架下不变的核心价值。
3、制度安排应具有前瞻性。
目前，西方发达国家尤其是美国的公务员制度改革已经开始关注改革的效果，即以政府行为结果的成败，作为衡量政府效率的标准，这已成为美国公务员制度改革的两块基石之一。
笔者认为，我国公务员制度在未来的制度设计中，需要注入以效果为本的绩效理念。它必然会增强制度本身对现实的超前适应性，避免纷繁复杂的、僵化的规则所带来的冗长的行政程序而影响行政效率，从而具有前瞻性的指导意义。
制度设计应该强调行政效果而不单是规则，并为政府管理和公务员提供自我发展的较大的自由度，这种自由将会变为公务员追求依法行政的原动力。政府主管部门通过建立相应的标准来测定用人单位的行政行为，有了测定的尺度，作决定就会相对简单——组织要么实现了目标，要么就没有。只有达到基线指标的用人单位，才能拥有人事权。这样，政府主管部门通过有条件的授权于用人单位，使其能拥有人事权，并制定明确具体的目标、严格的产出及结果评估措施，进而推动一个机构的公务员管理体制的变化。
4、建章立制具体明确需要简明性。一位美国将军曾认为“估计国防预算的三分之一浪费在执行无益的规章制度上面，做那些不必要做的事”。我们可以看出，繁杂的规章制度成了行政效率的严重阻碍。因而，精简明确的规则也应该成为我国公务员制度设计的新的理念，因为这是提高政府快速反应效能的基础，特别是对我国转轨时期的各项制度的完善有着积极的指导作用。
进一步推动公务员制度的完善，必须立足我国现有的基本国情，在短时期内建立起配套的规章制度，这是我国现阶段社会客观现实的需要。这些规章制度的设立，应该体现精简明确的原则，具有现实可行性，并不是为了单纯制度本身的健全才制定各类齐全

的条文。如果繁杂项目的规定、严密的技术程序不是有利于行政效率的提高，那么规章制度自身的建立和实施反就损坏了行政效率。

姚子煦：中山大学法学院2002级法律硕士
注 参考书目：
孙柏英等编著：《公共部门的人力资源管理》，中国人民大学出版社额，1999年3月
[美]罗纳德．克林格勒/约翰•纳尔班迪著：《公共部门人力资源管理：系统与战略》(第四版) ，中国人民大学出版社，2001年版
陈新民主编：《新人力资源管理》，中央编译出版社2002年版
徐颂陶：《中国人才战略与人力资源开发》，中国人事出版社，1998年3月版。
苏祖勤 徐军华著：《行政法治》，中国国际广播出版社，2002年2月版

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