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新 社 区 发 生 了 什 么——从两个现代社区个案透析社区治理基础的变化

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

近年来,随着上海城市发展的日新月异,新式社区如雨后春笋般地涌现。在看到社区硬件面貌彻底改变的时候,我们有必要探究一下社区基本性质发生了什么样的变化?这种变化有什么制度价值?本文从我区石门二路街道达安城、新福康里两个社区个案调查状况出发,试图找出这些变化,以及这些变化怎样影响了居民参与公共事务的条件,并进一步指出地区政府在这种基础关系结构转型后应扮演什么角色,而这一点对于积累新式社区管理经验,以至“打造国际一流社区”无疑具有重要意义。
一、达安城、新福康里两个小区的基本情况
达安城小区和新福康里小区原来都是石库门旧式里弄,是近几年通过旧区改造在我区较早建成的新式小区。据我们的调查,达安城小区住宅共58414平方米,业主579户,新福康里小区住宅10.8万平方米,有主业1246户。这些业主或者通过回搬或者通过新购都取得了房屋的产权,是新小区的真正主人。两个小区业主全部入住后,相继成立了业主委员会(以下简称业委会)。目前,达安城小区已是第二届业主委会员,有11人组成;新福康里小区也成立了第一届业主委员会,有13人组成。两个小区的业主委员会成立后,都与管理小区的物业公司(前者是上海达安物业管理有限公司,后者是上海百事通物业管理有限公司)签订物业管理服务合同,与物业公司形成聘用与被聘用的关系。两个小区相同的是,所聘用的物业公司都继续了业委会成立之前的管理本小区的物业公司,而两个物业公司与原来的小区开发商都有某种关联。目前从整体上而言,两个小区的业委会与物业公司之间关系良好,业委会对物业公司整体上是信任的,但有不满意的地方,达安城小区业委会对于物业公司就小区内开公司问题的处理情况不甚满意,新福康里小区居民因小区内盗窃案件不断发生以及物业收费较高而颇有微词。
二、城市社区基础产权关系的变革
我们知道,传统城市社区大多数的住房是由居民的工作单位分配的,居住者没有通过市场交易价格购买房屋,而是作为工作单位的成员进入居住区的,因而居住者不是房屋的产权人。房屋的产权属于居民的工作单位(集体)或者国家(由政府房管部门代表行使)。居住社区的物业管理权相应地被赋予了准政府性质的物业公司(由“房管所”转制而来),这些准政府机构代表政府拥有物业资源的占有、处置和受益权,同时也程度不同地替政府承担着部分社会福利功能。居民或单位交出的物业管理费用只具有象征意义,并不能平衡物业公司实际的支出成本,这些费用要么由政府贴补,要么由单位组织统一负担,甚至还可能由小区经营的其它收入(比如停车场、房屋出租等)来填补。正因如此,物业公司不仅视自己为当然的管理者,而且是身份和地位都高于居住者一方的,因为他们掌握着房屋资源的社会提供,是他们代表政府为居民提供了福利。在物业眼里,居民是一个准公共福利的享受者,是物业管理照顾的对象。居民不住,对物业的生存没有影响,但反过来,如果物业停止了工作,对居民的影响极大。如果居民希望保留楼前更多的绿地,希望减少油烟、噪音污染,希望建造自行车棚等,居民就必须或者通过请求其产权单位代表他们向物业交涉,或者集体通过信访的形式向物业呼吁。事实很清楚,是居民依赖物业的资产生存,而不是相反。物业与居民之间是纵向的管理与被管理关系,双方的权利、责任和义务不对等,居民无权约束物业,居民公共需要的能否实现基本上取决于物业的良心发现,而非法律的约束。还需要指出的一点是,在传统社区中,物业只承担了社区管理的部分职责,主要是房屋的拆建、修葺等,另外一部分管理职能,如垃圾清扫清理、卫生整治、小区安全等,是由政府机构(街道及有关部门)或准政府机构(居委会)来承担的。
在达安城和新福康里两个新式小区,我们看到,新的城市居住社区已经发生了变化,其中最重要的是居住者身份的变化,房屋产权已通过购买归属到个人或家庭。这样一来,旧的业主主体——单位、房管局或开发者已经转变成新的,他们是购买了房屋的社会集团或个人。于是,一种对等的市场关系就出现了:业主成为房屋的产权人,他们以管理费购买物业公司的保安、绿化、清洁等社会服务,物业公司则以提供服务作为交换,从业主的购买中获得生存。这个市场关系使得交易双方——物业公司和业主——的地位趋向“平等”,更准确地说,是趋向于各自权利义务的对等配置。业主的选择权被《上海市居民小区管理条例》合法化,这个条例明确承认,由业主代表大会选举产生的业主委员会,具有运用签署合约选聘物业管理公司的权利。这种居住者的选择权,显示了他们同物业不同以往的纵向关系性质:他们是由聘用合约联系起来的交易双方,成为平等主体之间的横向关系。这样的关系意味着,物业从一个准政府式的、有权力的社会管理者,转变为一般的、提供管理服务的社会单位。这意味着从前的管理和被管理关系转变成签约关系,各方具有权利义务的对等、从而可能相互约束的地位。很明显,这是一项权利配置的重构-转移过程,它改变着权利配置的规则,并在其基础上造就着新的社会关系。
三、新的社会公民组织和新的公共利益空间的出现
随着城市社区产权关系的变化,对一部分稀缺的社会价值——资源、商品和劳务——而言,它的分配的主体发生了变化。参与分配管理资源“主体”方面的变化,是一些社会管理责任的开始转移,从政府、房管部门、单位或物业开发者等组织的单方面的责任转移到居住者为主要的责任方去了,但由于成本、时间和专业分工的原因,他们需要委托物业公司来代理这份管理责任。由居住者量多、分散且时间不一致,所以居住者需要通过一定的授权方式产生代表他们行使物业选择权、公共事务的决策权的组织,这就在小区产生新的社会组织——业主委员会,他们代表居民,试图通过竞聘选择权参与对管理市场资源、劳务供给等有价商品即价值的分配。这是传统社区所没有的活动主体。
从达安城和新福康里两个小区业主委会员的章程及运作方式,我们可以看出这种新兴的社区公共组织,在产生和授权方式、内部结构、权利行使依据、权利内容、经费来源及对其评价方式等方面,与政府组织或政府任命的公共组织有质的不同。业委会由业主大会或业主代表大会选举产生,由于业委会行使的权利与业主有直接的利益关系,所以业主们对行使业主代表和业委会委员的选举权都非常慎重,这与一些政治选举明显不同。业委会委员的权利严格来自其所代表的业主们的授权,其工作成效(权利行使的当与不当、职责履行的到位与不到位)的唯一评价主体也是其代表的业主们,业主们对不称职的委员只要履行规定程序即可撤换,这与行政组织自上而下的权力产生和评价方式正好相反。业委会的内部结构是真正的委员会制,严格实行一人一票,业委会主任并没有多于其它成员的权力,他的个人意见也不能影响其它成员的投票,主任的角色是召集人,这与行政组织的首长负责制差异巨大。
业委会的出现意味着一种变化:由居民组织处理居民共同的事物,显示了组织化的社会联合由私域向公域的变动。它要求分享某种社会权利,但这种社会权利的目标在社会财产的管理方面,它要做的是通过聚合并代表产权人(居民)的利益,达到维护其产权利益的目的。与过去不同的是,这类公民组织试图进入公共管理领域,承担公民财产管理的责任,从而来替代一直以来由指定的组织如房管所转制物业公司、街道、居委会等组织的社区公共利益的管理职责。
更有意义的是,业委会这类社区公共组

织的出现,除了增强居民自治意识,减轻政府的社区管理责任压力,而且还创造出了新的社区公共空间,产生新的公共利益。在传统观念里,私人利益与公有利益(国家利益、集体利益)是相对立的,而在新式社区我们发现存在一种既不是私人利益,也不是国家利益、集体利益的新型社会空间,即建立在自我利益基础上公共利益。这种公共利益是可以公共分享的“私利”的整合,它具有非个人性、非国家性、非政府性。举个达安城小区管理的案例来说明:有的居民要求禁止养狗,这是个人利益而不是公共利益,因为它无法和同意养狗的居民共享这种利益。但是居民要求“保护绿化”或“防止污染”就不同了,它们同样是“私利”,但有了居民公共利益的性质,因为这种利益可以与任何其他居民分享。从表面上看,这些主张与增进自己的私利有关,但它还符合公共生活中必不可少的其它原则;如果个人利益和他人的利益(包括被要求人)相一致,这种利益就具有了某种公共性质,因而受到社会制度的正当保护。
四、居民参与社区事务的方式变化——从身份到契约

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