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十六大后现行宪法修改的思考

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

依法治国的核心是依宪治国。一部良好的宪法是依法治国、宪政建设的前提。根据时势对宪法进行适当的修改,是法治建设的必然要求。在近二十年的改革开放中,八二宪法发挥着积极的作用,成为型塑我国宪政秩序的首要法律文件。十六大报告的诸多理论创新,使宪法面临着理论和实践的双重挑战。为了确保宪法成为社会发展、法治宪政建设的引擎,保障我国改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展,通过部分修改的方式,实现宪法变迁应是我们的理性选择。
一、宪法修改的价值  
在宪政思潮波及全球,各国竞相重视宪政建设的今天,宪法在法治国家建设过程中被赋予独特的价值。“法治的核心是宪法价值的维护,即以宪法规范的要求作为社会秩序正当与否的基础,赋予宪法以普遍的约束力”。[1]宪法权威至上是法律至上原则的灵魂。法治理念谋求“一种法律的统治而非人的统治”[2],而法治与人治区分的根本标准在于法律与个人(或少数统治者)的意志发生矛盾冲突的时候,是法律的权威高于个人意志还是个人意志凌驾于法律之上。[3]在政治社会,对法律权威构成最大威胁的莫过于公共权力执掌者的个人恣意。孟德斯鸠不无先见地指出,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[4]法律至上首先要求法律支配权力。“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。”[5]宪法正是授予政府权力的法案,在启蒙思想家眼里,宪法“不是政府的法令,而是人民组成政府的1法令”,宪法是政府权力产生的合法性依据,“政府如果没有宪法就成了无权的权力了”。[6]因此,法律至上的法治理想,离开了宪法权威至上只是空谈。从这个意义上讲,“我们说的‘法治’应该是‘宪法之治’,而不应该仅仅是一般的法律之治”。[7]进而,法治这一目标演化成这样一组命题:依法治国首先是依宪治国,宪法权威至上是现代法治的根本要求,宪法是型塑一国法治秩序的首要文件。
宪法权威的确立有赖于宪法规范的稳定性和适应性的动态和谐。宪法必须保持足够的稳定,不能朝令夕改。如果频繁修改,就无法保持宪法应有的稳定性和连续性,从而损害宪法的权威。与此同时宪法规范必须具有适应性。“经验知识告诉我们,‘法’必须受到人们的尊重,然后才有尊严,然后才能发生作用,但‘法’也唯有能够适应和满足现实社会的需要,然后才会为人们所遵守。”[8]易言之,科学的宪法是宪法权威确立的前提。一部科学的宪法能够完整反映人们的宪法观念和价值追求。从一国宪政实践的逻辑时序来看,人们的宪法观念和宪政信仰决定着该国规范宪法的内容和样式,并赋予规范宪法向现实宪法转化的强大动力。当一国宪法规范反映了该国人民宪法观念所体现的价值追求时,必然会具有极强的稳定性。这种稳定性则反过来使宪政信仰在人们心中的积淀不断加层,进而赋予宪法规范崇高的至上性。但当宪法规范与社会现实明显不符而成为社会发展的阻抑因素时,其稳定性只会有损其权威。正如有学者所言,无论是刚性宪法还是柔性宪法,都必须随着时间和社会情势的变化而变化,宪法不在变化中自变,就会因其不变而为社会变革所推翻。在这种情景下,更不能奢谈宪法权威和法治。[9]从宪法规范的稳定性和适应性所体现的价值取向来看,宪法会面临规范稳定性与社会变革价值之间的冲突,即一方面宪法要在社会发展的过程中保持其规范的最高性,用规范约束社会现实的随意性,在另一方面,宪法又必须适应社会发展的现实需求。故此,要确保宪法权威的确立,必须在宪法规范稳定性价值与社会变迁的价值追求的张力之间保持一种动态的有机平衡。从社会心理来看,在宪法的稳定性和适应性之间,人们更偏好后者。的确,法令多改,权威不立,没有权威,便无效益。但我们必须认识到,“宪法的稳定性与宪法的权威性不一样,后者是绝对的,而前者则只能是相对的”。[10]因此,从根本上讲,维护宪法权威,实现法治秩序,首先要确保宪法规范与社会现实的适应性。
要实现这一要求,必须通过科学的方式实现宪法的变迁。从世界各国的宪政实践来看,宪法变迁主要通过立法方式、宪法的全面修改和部分修改、宪法解释、宪法惯例和宪法文字的自然变更等途径来实现。[11]对于成文宪法国家来讲,宪法修改是宪法变迁的重要途径。
在今天的中国,宪法修改具有极为重要的现实价值。宪法与市场经济处于一种互动关系之中,但这种互动关系并非一种均衡、直接的对应关系。从宪法和市场经济的特性来看,宪法与市场经济的不和谐是这种不均衡互动关系的应有之义。[12]法律具有天生的保守倾向,法律规范框架中有着某种僵化性,使法律变革常常落后社会改革  ,还可能发展出对社会生活的过渡控制的倾向。[13]宪法同样如此。而市场经济则无时不处在变动之中。更为重要的是竞争乃市场经济的本质。作为发现新知识过程的竞争[14],使我们的认知殿堂不断发生革新,进而冲击宪法的稳定性。另外,我国的市场经济是在几十年计划经济体制中挣扎而生,远比不得资本主义国家的市场经济的成熟程度。在我们将市场经济体制建设作为国家的目标之后,必须创造市场经济发展的法律和制度条件,宪法的引导作用对这一体制的建立显得尤为重要。这要求宪法不能长期滞后于社会的发展,所以,在当今中国这个法治和市场经济后生发国家,宪法修改当然地获得了建构意义上的更高价值理性。胡锦涛总书记在纪念现行八二宪法公布施行20周年时指出:“改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展,是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境,宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求,根据实践中取得的重要的新经验和新认识,及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充,使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法。”[15]事实上,我国现行宪法并不是僵化的历史文件,她始终处在活水长流的发展之中。也正是自八二年以来的三次宪法修改,使现行宪法更符合改革开放、与时俱进的核心精神,提高了宪法的权威,[16]促进了社会的发展。

二、科学客观地评价“八二宪法”,正确选择修宪方式
宪法修改是指宪法正式实施后,由于部分规范与实际需要不相适应,由法定的修宪主体依据特定的修宪程序,对宪法规范所作的重订、修订或增删等活动。从理论上讲,学界认为全面修改和部分修改是宪法修改的两种主要方式[17].
一般来讲,全面修改又称整体修改,是指在国家政权性质及制宪权没有发生变化的情况下,宪法修改机关依据法定的修宪程序、权限对宪法的大部分内容(也包括宪法的结构)进行调整、修订并重新予以颁布的活动。部分修改则指修宪机关依法对宪法中的部分内容进行调整或变动的活动,一般以决议或修正案的形式出现。二者的共同之处是均有别于宪法制定,以宪法所规定的修改程序进行。它们之间又存在如下两点区别:一是全面修改要求宪法修改机关通过或批准整部宪法,而部分修改则不重新通过或批准整部宪法,只批准决议或修正案涉及的内容。二是对宪法进行全面修改要公布一个新的宪法文本代替原宪法文本,但部分修改时原宪法文本并不被修正案所代替。
立宪技术是科学修宪的重要环节。我们认为无论是对现行宪法进行部分修改还是全面修改,甚至抛弃

现行宪法,启动制宪权制定一部新宪法,都必须对现行八二宪法给予科学的评价。如果未能对现行宪法进行合理的历史定位和价值离析,仅凭社会的变化、宪法的某些局限甚至一种新的指导思想的出现便号召修宪甚至鼓动制宪权的再次行使,未免有些草率。基于对这一逻辑前提的分析以及全面修宪和制宪权的重新行使的弊端的透视,我们认为在现今阶段,在宪法规范与社会现实存有罅隙时,应该在宪法解释空间用尽的前提下通过部分修宪的方式实现宪法的变迁。
(一)现行八二宪法体现了“三个代表”重要思想
现行宪法于1982年12月4日由全国人大五次会议通过,是对1978年宪法的全面修改。在其

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