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行政诉讼中的抽象与具体行政行为区分标准探微

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

一、抽象与具体行政行为的定义探讨
定义是对于一种事物的本质特征或一个概念的内涵和外延的确切而简洁的说明。由于其突出了事物的本质,因而是区分事物的基础和关键所在。因此,我们应当首先明确抽象与具体行政行为的概念和定义。
理论界普遍认为,抽象行政行为就是行政主体针对不特定的人(包括公民法人和其他组织。下同)和事作出的具有普遍约束力的行为;具体行政行为是指行政主体针对特定的人和事作出的具有特定约束力的行为。笔者认为,以人和事作为行政行为针对的对象来定义抽象与具体行政行为,是不科学的。
首先,如果以人和事作为行政行为的对象,并以特定与否加以限定,则会排列组合成如下情况:
①特定人和特定事;
②特定人和不特定事;
③不特定人和特定事;
④不特定人和不特定事。
而在上述概念中,抽象行政行为仅针对第④种情况,具体行政行为仅针对第①种情况,对对于②和③两种情况,上述概念未作反映,可见上述概念的界定是不周全、不科学、有漏洞的。
其次,事项的特定与否不能区分抽象与具体行政行为。单独地以事项特定与否而忽略了人的特定与否来判断抽象与具体行政行为是徒劳无益的。即使事项特定,如果主体不特定,我们很难相信该行为是具体的;而如果事项不特定而主体是特定的,笔者倾向于该行为是具体的。
再次,法理学告诉我们,只有人才能作为法律关系主体,享有权利并承担义务,而物和事只能作为主体权利、义务所指向的对象——客体而存在。行政行为作为引起行政主体和相对人之间法律关系的行为事实,是行政主体针对相对人作出的,只有相对人才能承受该行为所包含的权利与义务内容,而事项只是联系行政主体和相对人的媒介,是行政主体和相对人权利、义务所指向的对象,我们不应把它与“人”等量齐观。
综上所述,理论界普遍认同的概念是有缺陷而又不科学的。笔者认为,抽象行政行为是行政主体针对不特定的人作出的具有普遍约束力的行为;具体行政行为是行政主体针对特定的人作出的具有特定约束力的行为。可见,抽象与具体行政行为区分的标准在于行政行为针对的主体——人——是否特定。
二、理论界对抽象与具体行政行为区分标准的见解及对其评价
关于抽象与具体行政行为的区分标准,理论界可谓是千姿百态,莫衷一是。综观理论界,对抽象与具体行政行为的划分标准的见解大致如下:  
1、行为对象标准说。该说认为,抽象和具体行政行为区分的根本标准在于行政行为所针对的对象是否特定。如果行政行为是针对特定对象作出的,则该行政行为就是具体行政行为;如果是针对不特定的对象而作出的,则是抽象行政行为。以行政行为对象是否特定来划分抽象与具体行政行为是理论界的主流和通说,新近实施的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释中也是按此说来进行司法解释的。但是该说在无一例外地认为行为对象是否特定是区分抽象与具体行政行为关键的同时,却并未从本质上区分何为特定与不特定,而是间接地通过行政行为的表现形式及其实施结果来对抽象与具体行政行为进行了区分:
⑴抽象行政行为一般都能反复适用,长期有效;而具体行政行为通常只是一次性适用,一次性有效。这是从行政行为实施后的结果来加以判断的。
⑵抽象行政行为对其制定之后发生的事项有约束力;具体行政行为则通常对其作出之前的事项具有约束力。
⑶抽象行政行为要按规定的行政立法程序进行;具体行政行为则按行政执法程序进行。
⑷抽象行政行为在表现方式和载体上以规范性文件方式出现,往往有章、节、条、款等形式;而具体行政行为往往是以“决定”、“通知”、“认定”、“裁决”等形式表现出来。
笔者认为,对于事物的区分,不能仅停留在事物的表面特征上,而应当在分析其表面特征的基础上,挖掘其本质,通过感性上升到理性,这样才能抓住事物之所以是此事物而非彼事物的本质,才能彻底地区分此彼事物,而仅仅靠不确定的、易迷惑人的、表面化的特征来区分事物是不科学、不可行的。尽管形式再现内容,现象反映本质,但同一形式可以表现不同内容,同一内容可由不同形式表现,本质也可由真象和假象表现。可见,如果我们仅以行政行为的表现特征来区分抽象与具体行政行为,这就不可避免地带有缺陷并易出现偏差:
(1)抽象行政行为不一定都是能够反复适用的。举例来说,某地方政府制定了“某某年的发展计划”,那么该计划只能在该年有效,而不能适用于下一年。或许有人会说,反复适用不仅是指时间上的反复适用,而且还包括空间上和对象上的反复适用,如某某年计划虽然对下一年无法适用,但在该年内对其管辖范围内的任何公民、法人或其他组织都可反复适用。这是无可厚非的,但由于这一标准是从行政行为的实施结果角度假设而言的,我们可以再作最极端的结果假设,假如该计划规定对该地方的所有超标准污染企业给予关闭,而该地区的超标污染企业只有一家时,那么该计划就此项规定就中能适用一次了。
(2)抽象行政行为不一定针对未来,具体行政行为不一定面对过去。我们知道法不溯及既往是一项十分重要的原则,因为法律不可能要求人们今天做明天的事,否则就会破坏法的稳定性与可预期性,进而破坏法律秩序。然而法律能够溯及既往是一项例外,如果法溯及既往对社会、公民更有利时,我们应当溯及既往。同理,抽象行政行为作为类似于“法律”的规范性文件,不溯及既往,面向未来是其原则,但是我们应当看到它有溯及既往的可能性与例外。同时,我们知道,具体行政行为可以附条件、附期限加以适用,当条件成就(或消除)时或期限到来时,它才发生效力。可见,具体行政行为也可能是面向未来的。
(3)对于按立法程序作出的决定认定为抽象行政行为是不科学的。依程序行政是依法行政的一项重要内容,但是我们应当看到行政主体不按程序行政的现实性与可能性,抽象行政行为完全有可能按普遍程序作出,尽管其违法,我们也不能据此就否定抽象行政行为的本质。
(4)对于抽象行政行为以规范文件出现的观点更是不切实际的。因为在现实中,有的行政机关为了逃避司法审查,往往把具体行政行为表述为条、款、项,其徒具抽象行政行为之形而不具抽象行政行为之实。而有些抽象行政行为虽不具备条、款、项,但却是不折不扣的抽象行政行为。
2、职权性质标准说。此说认为,任何行政行为都是来源于一定的法律赋予的行政职权,如果法律、法规授予行政机关制订规范性文件的职权,那么,行政机关据此法律授权所制定的规范性文件就是抽象行政行为;而无法律授权所制定的规范性文件,行政机关的行为就不能称之为抽象行政行为,应属于具体行政行为了。“立法必须基于立法权,它有必须明确的授权,如果没有立法权,就不可能是抽象行政行为。因此,职权应当作为判断抽象行政行为与具体行政行为的首要标准。”
这种观点看到了行政权的重要性,并看到了行政行为是以行政权为基础的,这无疑较形式上区分标准有了更深层次的思考,但这种划分存在如下缺陷:
(1)缩小了抽象行政行为的范围。我们知道,抽象行政行为可划分为行政立法行为和非行政立法行为,即制定有普遍约束力的决定、命令等的行为。而该观点只看到抽象行政行为是基于立法权作出的,而忽略了行政机关基于组织法规定的职权而作出的不具有立法性质的,有普遍约束力

的决定、命令。
(2)该观点只看到了依法行政的应然状态,理想地认为行政机关依据法律明确规定的立法权所为的行为是抽象行政行为,而没有看到行政机关超越职权制定的没有法律依据的规范性文件是大量存在的。我们不能因为其无法律依据而否定其抽象行政行为之本质。

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