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法院能否审查责任认定书

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

民法院报2000年09月28日
应松年 刘莘

  首先,我们需要明确,本案原告是针对行政处罚提起的行政诉讼,
人民法院在审查行政处罚行为时,毫无疑问是全面审查。既可以审查
该处罚行为有无法律根据或法律根据适当与否,也可以审查该处罚行
为有无事实依据。对作为证据使用的消防部门的责任认定书,法院当
然有权审查并决定是否采信。
  该案中消防部门的意见是,法院无权审查其作出的责任认定书。
如果单就消防责任认定书提起诉讼,似乎才有可能产生消防部门这样
的疑义。而像本案这样,原告对消防部门的行政处罚不服诉诸法院,
法院对证据有权审查,是不应当有任何争论的。对此,我们可以比照
一下与消防部门的责任认定十分相像的交通事故的责任认定。1992年
12月1日最高人民法院与公安部联合发布了《道路交通事故案件有关
问题的通知》,该通知第四条规定:“当事人仅就公安机关作出的道
路交通事故责任认定伤残评定不服,向人民法院提起行政诉讼或民事
诉讼的,人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚决定不服提起
行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的,以及法院审理交通肇事
刑事案件时,人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残
评定确属不妥,则不予采信,以人民法院审理认定的案件事实作为定
案的依据。”可见,如果就行政处罚提起行政诉讼或就损害赔偿提起
民事诉讼,或者在有关的刑事诉讼中,人民法院是有权审查作为证据
使用的“责任认定书”的。对此,即使按照上述联合通知,也是没有
问题的。有问题的在于这一规定的第一句话:“当事人仅就公安机关
作出的道路交通事故责任认定伤残评定不服,向人民法院提起行政诉
讼或民事诉讼的,人民法院不予受理。”这意味着,单独就责任认定
提起诉讼,按照这一规定是不可以的。
  道路交通责任认定与消防部门的消防事故的责任认定,无论从行
为性质上还是从作出认定的两个部门法律地位上都极其近似,因此在
可诉与否的问题上,具有可比性。
  虽然人民法院可以审查认定责任的行政确认行为,但是为了使这
种审查更经济、有效,审查应当是有节制的。从国外的普遍做法来看,
法院虽然可以对行政机关的行为进行司法审查,但这种审查一般是在
尊重行政机关对事实的判断的基础上进行的。为什么法院要尊重行政
机关对事实的判断?因为行政机关工作人员是某一领域的专家,法院
的法官只是法律专家,从这个角度而言,尊重行政机关对事实的判断,
就是尊重专长和知识。而且这样做,避免无谓的重复,有利于节约时
间、金钱。但是话又说回来,人非圣贤,孰能无过。为了防止行政机
关工作人员滥用权力以致不实事求是地作出这类认定,人民法院在一
定条件下是应当也是有权进行审查的。在针对行政处罚行为或针对赔
偿事项等提起的诉讼中,如果不是必要,不一定重新审查这种认定。
但是法院如果相信行政机关的这一确认行为是违法的,可以对该认定
不予采信。这一点,如上所述,即使是按照已经不适用的1992年联合
通知的第四条第一句话的规定,也是没有丝毫问题的。那么,单独就
这种认定提起行政诉讼,是否可以?我们认为也是可以的。这一方面
由于新司法解释的规定,因而不能将这种行政确认行为排除在行政诉
讼的受案范围之外;另一方面,是由于客观上存在着行政机关作出违
法认定的可能性。虽然这种审查在程度上受到一定的限制,但按照行
诉讼法及其司法解释的规定,是无法将这种确认行政行为排除在行
政诉讼的范围之外的。当然,人民法院对单独就认定提起行政诉讼的
案件,与上述行政处罚等案件,在审查的对象上是有区别的。上述案
件审查对象是行政处罚行为,而这类案件审查对象是行政确认行为。
行政处罚行为是在认定相对人违法事实前提下,对其适用行政处罚。
而行政确认是对事实或法律关系的证明。在前一类案件中,行政确认
可能是作为该处罚决定的证据使用的;而在对行政确认不服的案件中,
行政确认本身就是诉的对象。尽管有这一区别,我们认为,人民法院
对行政确认的审查仍然有一定的限度。除非行政确认在作出程序上明
显违法,否则,人民法院不宜以自己对事实的判断代替行政机关对事
实的判断。因为,行政确认是对事实或法律关系的证明,而不是作出
一个决定,因而不存在适用法律的问题;由于是确认而非决定,无权
确认的机关或主体作出的确认,对当事人或其他决定而言都没有羁束
力,因而也不存在主体是否合法的问题;行政确认是否违法,所剩下
的衡量标准只有程序了。例如,行政机关派一方当事人去送应当送检
的物品,违反了有关程序,显然由此作出的认定很可能是不正确的;
又如行政机关在作现场笔录时一人在场,由于违反了程序,据此作出
的认定可能是不正确的。而且从行政诉讼的判决形式来说,对认定行
为审查之后,人民法院也不可能代替行政机关重新作出认定,只能判
决该确认行为违法予以撤销,或同时责令行政机关重新作出新的确认
行为。可见,在单独就行政确认行为提起行政诉讼的案件中,对行政
确认行为进行审查,应当是形式审,目的不是代替行政机关重新作出
确认。这与在行政处罚等行政诉讼案件中,人民法院对行政机关的认
定“不予采信”是不同的。
  综上所述,人民法院在审查行政机关责任认定这种确认行为时,
由于当事人的请求不同,其审查的态度是不同的。在行政处罚等行政
诉讼案中,人民法院把行政机关的认定当作证据使用,而在当事人单
独就行政机关的确认行为提起的行政诉讼中,人民法院是把这种认定
当作审查对象,从而导致了人民法院的区别对待。
  (应松年系国家行政学院教授 刘莘系中国政法大学副教授) 


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