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行业协会法律问题初探

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

[摘 要]经济的转制、中国的入世和社会进步的要求,是行业协会不可替代的中介作用凸显的层层外力。对行业协会法律问题的探讨需要对其法律特征与性质进行认定;同时行业协会法律适用也是备受关注的问题。最后笔者从法学和经济学的角度提出了行业协会发展的法律模型假想。
[关键词]行业协会;法律剖析;法律适用;模型假想

伴随着计划经济向社会主义市场经济的过渡,中国努力地进行着自我调整。为了达到内力与外力共同作用,中国加入了WTO。入世的外力要求中国在WTO的规则下,使自身体制结构的调整趋于协调状态。对于被西方国家称为“行政国”的中国而言,政府职能的转变必然地成为首要问题。然而,政府职能转变后,原来的政府的部分权力如何分配,或者说,政府原来的行政职责由谁承受呢?有学者认为,政府职能转变后, 一部分权力还给企业,一部分权力交给市场,一部分权力则放给社区组织,一部分监督职能转给社会中介组织。[1]作为社会中介组织的重要组成部分的行业协会,①通过协调行业内部、行业之间和特定的社会关系或监督协会成员的社会经济活动,以追求整个行业或集团的总体利益。因此,行业协会作为新的历史条件和市场氛围下的新型组织体(对中国而言),在政府与社会主体之间、市场主体相互之间搭起一道沟通的桥梁,行业协会充当着组织协调的平等中立者角色。所以,从法律的角度探讨行业协会的有关问题已凸显出紧迫性与必要性。 并且中国目前存在的行业协会的组织结构不合理、法律法规不健全的问题直接影响着行业协会作用机制。

一、 我国行业协会的发展现状考察

从我国改革开放至今,随着我国经济体制改革的不断深入,政企分开,转变政府职能的目标追求与市场经济发展要求的共同作用,我国的行业协会的生成出现了多成分、多形式的发展,并且有体制内的政府督办到体制外的自发自愿组建。然而,源于我国行业协会发展模式的弊端②:先发展,后管理;先繁荣,后规范;先规章,后法律的推进模式.我国现行的协会的成立绝大部分是依托行业主管部门。一方面,行业协会自身还没在市场中找到应有的坐标,缺乏被行业内部企业广泛承认的基础;另一方面,行业协会被设制为政治体制改革过程中政府部门分流人员的"过渡组织".浓烈的行政色彩必然直接影响了行业协会的经济职能,然而经济职能是其存续的价值所在.相应地,大多数的行业协会在职能定位上多偏重于为政府服务,有的则被视为所谓"二政府",并不能真正反映行业的问题和要求.[2] 以下笔者将对行业协会有关法律问题进行初步的探讨,以期在法律上对行业协会作初步的解析。

二、 关于行业协会的法律剖析

㈠、行业协会的法律性质问题
对于行业协会的性质认定,直接关系到行业协会的法律适用及其本身的市场定位。认定其性质之前,首先应对其外在特征进行分析。根据行业协会在一个国家的地位和作用,并且结合对行业协会发展趋势的探讨,其性质和特点可以归纳如下:
1、自愿性。各国的大部分行业协会均采会员制,即行业成员可以自愿申请入会,同时会员也有退会的权利。自愿原则是行业协会作为民事团体的本质特征所在。
2、非营利性。行业协会作为一个独立的社会实体,并不以营利性为目的 ,它以追求整个行业的总体利益为己任,通过指导而不干涉,协调而不强制,监督而不管卡的原则服务于整个行业。
3、责任的有限性。行业协会在整个行业的管理体制中起着政府与行业、行业之间的桥梁和纽带作用。由它的非营利性与社会服务性决定了它的责任有限性,即行业协会以法人的身份承受着法律上的权利义务。
4、自律性。行业协会通过各自的章程和规章制度实现着行业的自我管理、自我服务、自我监督、自我保护。
5、国际性。随着经济全球化的进一步推进,国际间的互通往来将通过享有部分行业监管职能的协会组织实现。
从行业协会的法律特征中,可以归纳出行业协会的本质属性:社会团体法人。然而,从我国现有的行业协会设立、职能和组织形式等方面考察,如行业协会的“二政府”性质。我国的行业协会似乎是应属于事业单位法人。③该问题的辨析直接关系到行业协会是否具有法律法规授权形式行政权的主体资格,同时利于引起司法实践中关于行业协会的主体资格认定的尴尬局面得到重视。事业法人是指为了社会公益事业目的,从事文化、教育、卫生、体育、新闻等公益事业的单位。[3]事业单位的显著特征是公益性和非营利性,因此决定了事业单位的主要资金来源是国家财政。而行业协会以整个行业的总体利益为追求,似乎也应具有公益性特点,但形式上的公益性,仅限于某一行业利益的狭义公益;事业单位的公益性是以社会公共利益为基点的广义公益,包括文化、体育、卫生等关系国计民生的事业。而且在实践中,行业协会的组成人员并没有列入行政编制。另一方面,从社会团体法人的角度考察。社会团体法人是指自然人或法人自愿组成为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。④根据《社会团体登记管理条例》第4条规定,社会团体不得从事营利性经营活动,即非营利性要求。第3条第二款又规定,社会团体应当具备法人条件,即责任的有限性。同时根据民政部在《关于〈社会团体登记管理条例〉有关问题通知》的规定,行业性社会团体法人是社会团体法人重要组成部分。因此以行业协会的外在特征和社会团体法人的内在吻合出发,并结合相关法律法规依据,可以从法律上进行认定:行业协会属社会团体法人,对于行业协会在中国的表现形式,行政依赖性,那只是事物发展过程中不完善的体现,并不能以静止的观点对其定性。
㈡、行业协会的类型和管理模式
纵观各国行业协会的生成于运行,存在着两种管理模式。第一种是“民管”模式,即纯粹的民间组织体。该模式是宪政上自由结社权的充分展现,但它建立在稳固的经济基础和成熟的市场条件下,以美国为代表。⑤另一种是“政社共管”模式,即以民间社会管理为主,辅以政府行政监管。此模式以德国和日本为代表,这些国家的行业协会分为“民办”和“官办”两种,但以民办为主,并逐渐实现着“官办”向“民办”体制的转变。该模式是“政府失灵”与 “市场失灵”双重因素整合的结果,它体现了行业协会的发展与经济发展、政府管制和法律规制之间的错综关系与权衡选择。
我国现存的行业协会,按期地位与职能不同可分为协调服务性组织和监督服务性组织,与此相对应,根据已有的研究成果表明:我国协会组织的生长途径,有体制内和体制外两种方式。体质外的乃由市民社会中自下而上的自发形成,以期通过行业协会的自我管理与自我服务而实现整个行业的总体利益,如作家协会,中国家具协会等;体制内的是在政府职能转变过程中,在政府的授权和委托下,分担政府的某些职能,主要体现为对行业内部的监督与服务,如消费者协会。[4]事实上,我国行业协会在市场经济发展的诱发和政府职能转变的推动下正蓬勃发展,然而明显的表现出不合理之处:“官办”与“政管”成了行业协会生成与运营的主流。该模式扭曲了行业协会的存在价值。行政权力的触角在行业中过于发达,将影响行业协会社会价值的发挥。因此在行业协会的发展过程中,“模式效应”是必须解决的首要问题。其次我国行业协会生成途径的不同,决定了行业协会的合法性不同,也决定了立法所应采用的区别对待的态度:体制外生成的符合行业协会的本质与发

展趋势,法律应侧重于确认、扶持和保障的功能;而体制内生成的不可避免地带有转轨与过渡的不合理性,法律应侧重于规范、治理与整顿的功能。[5] 以期实现体制内向体制外的良性转向。

三、行业协会法律适用探讨

对于行业协会特征与性质的认识与法律评价理念的建立是法律应用的思想基础。我国现行关于行业协会立法较为零乱、分散,并主要体现为行政法规与规章,如《社会团体管理条例》(1998年12月30日)、民政部《关于〈社会团体登记管理条例〉有关问题的通知》、《国家经贸委主管的行业协会管理意见》等;同时在一些

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