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《治安管理处罚条例》《行政处罚法》《行政复议法》适用刍议

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

《中华人民共和国治安管理处罚条例》(简称《条例》)同《中华人民共和国行政处罚法》(简称《处罚法》)和《中华人民共和国行政复议法》(简称《复议法》)有关规定有抵触之处,如何更好地执行这三部法律,笔者认为《条例》是1986年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的,《处罚法》是1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的,《复议法》是1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的,根据《立法法》第八十三条的规定,“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”但是《处罚法》、《复议法》是关于行政处罚、行政复议的一般规定,实施在后,是新的规定;《条例》中有关治安处罚、申诉规定属于特别的行政处罚、行政复议规定,实施在前,是旧的规定。新的一般规定与旧的特别规定不一致时,根据《立法法》第八十五条的规定,“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。”而全国人民代表大会常务委员会尚未就《处罚法》、《复议法》、《条例》不一致之处如何适用的问题作出裁决,原因可能在于《条例》正在修改之中。《条例》的实施早于《处罚法》、《复议法》十余年,1994年虽作修改,只是就部分实体内容的增添,而程序部分未有变化,原有的程序内容已不适应新形势的发展要求,所以采用后法优于前法的原则来处理《处罚法》、《复议法》、《条例》不一致之处如何适用的问题较妥。为此

我们在执行《条例》时应注意以下几点:

一、《条例》未作出规定的,而《处罚法》《复议法》作出了规定,应适用《处罚法》《复议法》的规定。
1、地域管辖问题。《条例》对违法行为的地域管辖未作规定,公安机关往往对发生在本行政辖区以外的违反治安管理行为实施处罚,而《处罚法》第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”那么,对违反治安管理的行为也应由违法行为发生地的公安机关查处,不得超出本行政辖区办理治安案件。
2、告知程序和听证程序问题。《条例》对此也未作规定,而《处罚法》第三十一条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。……”第四十一条又规定:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”公安机关在实施治安处罚前应当依照《处罚法》的规定告知当事人违法事实、处罚依据和理由以及其依法享有的陈述权、申辩权。依照《条例》第三十条、第三十一条、第三十二条作出较大数额罚款(个人2000元以上)处罚前还应告知当事人有要求公安机关举行听证的权利。
二、《处罚法》有关条款先作出一般规定,又明确“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”者,尽管《条例》的规定与《处罚法》的一般规定不一致,仍适用《条例》的规定。
1、对违法行为的追究时效。《处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。……”而《条例》第十八条规定:“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的,不再处罚。……”对违反治安管理的行为,尽管公安机关发现时未超过二年,但超过六个月的,也不应予以处罚。
2、处罚主体。《处罚法》第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《条例》第三十三条规定:“对违反治安管理行为的处罚,由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款,可以由公安派出所裁决;在农村,没有公安派出所的地方,可以由公安机关委托乡(镇)人民政府裁决。”《条例》以法律的形式授权公安派出所可以自己的名义作出五十元以下罚款、警告的处罚,公安派出所也是公安行政处罚的主体。其他不直接属于县级人民政府工作部门但相当于县一级的公安机关也是公安行政处罚的主体。
三、《处罚法》《复议法》有关条款作出一般规定,未“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”,《条例》的规定与《处罚法》《复议法》的一般规定不一致者,应遵守《处罚法》《复议法》的规定。
1、简易程序的适用。《处罚法》第三十三条规定:“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。……”没有“法律、行政法规另有规定的除外”的“但书”。《条例》第三十四条第一款却规定:“对违反治安管理的人处警告或者五十元以下罚款的,或者罚款数额超过五十元,被处罚人没有异议的,可以由公安人员当场处罚。”公安部于1989年3月18日、1992年9月9日、1993年3月25日先后以《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的补充通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的批复》,对可予以当场处罚的违反治安管理行为的种类进行了规定,并且将罚款处罚的数额限定在二百元以内。《条例》及公安部的三个通知(批复)与《处罚法》是抵触的,所以,我们应当遵守《处罚法》的规定,当场处罚罚款的数额不得超过五十元。
2、对罚款处罚的执行。《处罚法》第五十一条规定:“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款;(二)根据法律规定,将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;(三)申请人民法院强制执行。”而《条例》第三十六条第一款规定:“受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的,可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的,可以处十五日以下拘留,罚款仍应执行。”《条例》赋予了公安机关对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留的强制执行权。《处罚法》对此无特别规定。《处罚法》对加处罚款作了刚性规定,即“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”;《条例》则是弹性规定,即“按日增加罚款一元至五元”。公安部《关于执行〈中华人民共和国治安管理处罚条例〉若干问题的解释》第十六条又规定:“拘留后仍拒绝缴纳罚款,可以通知其所在单位从本人工资中扣除或扣押财物折抵。”这一规定与《处罚法》第五十一条第二项的规定的含义也是不同的。《处罚法》规定的“扣押财物”是指行政机关在查处违法行为时依法扣押的财物,而公安部的解释中的“扣押财物”是指执行处罚时扣押财物。《条例》和公安部的解释赋予了公安机关对罚款的强制执行权,而《

处罚法》只是规定了行政机关“申请人民法院强制执行”的权利,那么,公安机关就不再有权对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留,不再有权扣押当事人的财物折抵罚款,对当事人加处罚款也只能是每日加处罚款数额的百分之三。
3、当事人申请行政复议的期限和复议机关作出复议决定的期限。《复议法》第九条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第三十一条规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”而《条例

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