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行政机关赔偿协议程序

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

马怀德

如果说行政复议、行政诉讼是解决行政行为合法性的基本方式和途径,那么行政赔偿程序则是实现赔偿责任的根本手段。从世界许多国家看,行政赔偿程序通常分为二大阶段,第一阶段由行政机关内部解决赔偿责任问题;第二阶段由法院解决赔偿问题。由于体制上的差异,各国在行政行政赔偿程序的两个阶段既存在一些相通的内容,也各具特色。在我国,由于受行政复议、诉讼制度的影响,赔偿程序更为复杂。因此,如何借鉴有益的国外经验并结合目前我国实际,确定一套完备的行政赔偿程序显得十分必要。
一、行政机关先行处理原则

绝大多数国家均采用行政机关先行处理原则解决赔偿问题。该原则因赔偿方式上的差别又被称为协议先行原则、穷尽行政救济原则等。在美国,涉及国家赔偿的案件,大约有80%至90%是在行政机关得到解决的。在捷克,司法部和财政部有权审查所有违法决定案件,赔偿诉讼以前的初审目的是为了通过友好的方式,在法庭之外解决争端。先行处理原则的主要含义是,赔偿请求权人向法院提起赔偿诉讼前,一般须经过赔偿义务机关先行处理,或与赔偿义务机关先行协商,若不能达成协议或请求权人不满意行政处理决定,或赔偿义务机关逾期不处理,才可以向法院起诉。先行处理犹如一张过滤网,将行政机关能够自行解决的赔偿限制在行政机关内部,而不进入司法程序。一方面减少了法院诉源和讼累,减轻了法院在处理赔偿事件上的负担;另一方面又方便了当事人,使受害者可以不经过复杂繁琐的诉讼程序及时得到赔偿,同时也是对赔偿义务机关本身的尊重。当然,这一原则也有某种局限性,强制要求所有受害人向侵权机关申请并协商赔偿问题,可能造成一部分受害人不敢或不愿与侵权机关继续合作的结果,因受害人从心理上更倾向于第三者充任裁判人。
(一)两种先行处理模式
从行政机关处理赔偿事务的方式看、行政机关先行处理分"决定式"和"协议式"两种。它们在处理方式和结果上有一定差异。

"决定式"的最突出特点是:行政赔偿义务机关对受害人的请求采用"决定"形式处理,一般不与请求权人进行协商或讨论,受害人只能被动接受或拒绝此决定。例如,我国行政诉讼法第67条第2款规定:"公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求,应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服,可以向人民法院提起诉讼"。这里虽未明确提出"决定"为解决方式,但其内容实际排除了正式协商形式,而只用了"处理"一词。规定虽然含糊,但实践中多采用半协商半裁决形式。奥地利《国家赔偿法》第8条也规定:"被害人应先向有赔偿责任之官署以书面请求赔偿。书面送达官署三个月后,未经官署确认,或在此期间内对赔偿义务全部或一部分拒绝者,被害人得以官署为被告提起民事诉讼。"韩国、瑞士也有类似规定。

"协议式"则以赔偿义务机关与受害人双方协商为基础,以协议为最终处理结果。许多国家和地区之所以采用"协议"方式,主要是考虑到赔偿争议复杂多端,要求当事人间能够共同协商,对损害赔偿额请求达成折衷妥协方案。例如,美国《联邦侵权赔偿法》第2675条第1项规定:"除非请求权人先向有关联邦行政机关提出赔偿请求,而且被请求之行政机关……作出终局之拒绝,不得对美国政府……提起请求金钱赔偿的民事诉讼";该法2672条规定:"对于受害人的请求,每一联邦行政机关的首长或其指定人必须依法予以考虑,评估、调解、决定或妥协、和解、受害人如果接受了这种决定或妥协、和解,则发生终局之效力,不得再行请求或起诉"。
(二)先行处理程序的提起方式
在行政机关内部提起赔偿请求一般有两种方式,一为单独请求赔偿;二为附带提出赔偿请求。

如果受害人仅就赔偿问题向行政机关单独提出请求,而不涉及其他要求,则视为单独式请求。行政赔偿义务机关接受这类请求无须确认行政行为的合法性,只需就侵权事实成立与否及赔偿数额等问题与受害人共同协商,达成共识。例如,某公民在被拘留期间,受到警察刑讯和殴打,如果他仅就被殴打受到损害请求行政机关赔偿,赔偿义务机关无须审查该殴打行为合法与否,而只须确定损害人因其合法权益受到该行为侵犯造成损失而请求的行政赔偿。我认为这一范围过窄。单独式请求包括两部分,一是对已经确认为违法侵权的行为向赔偿义务机关提出赔偿请求;二是对无须确认的明显违法行政行为直接向行政机关提出赔偿请求。因为行政侵权行为很普遍,确认机关却只有行政机关和司法机关。如果要求所有受害人对侵权行为提起赔偿请求之前都要经过确认阶段,势必增加受害人的负担。况且有很大一部分行政侵权行为明显损害事实,而不涉及确认其合法与否问题,更无须通过复议或诉讼途径先确认为违法,再向行政赔偿义务机关请求赔偿。如行政机关公务员殴打侮辱行为、狱政管理中的事实行为等,既不属于行政复议和诉讼范围,也没有适当的确认机关,因此,赋予受害人直接的请求是必要的,即受害人可就赔偿问题直接向行政机关单独提起,由赔偿义务机关与受害人协商处理。

附带式请求,是指行政赔偿请求权人在提出行政复议或其他审查行政行为合法性程序的同时,附带请求以审查行政行为合法性、适当性为主要内容,以赔偿损失为附带内容。受害人可在提起行政复议或行政申诉,在要求有权机关审查并确认某一行政行为的合法性的同时,还可以附带要求侵权机关赔偿其损害。当然,附带式请求往往须经过两道不同的程序,一是先确认行政行为违法或不当,二是就违法和不当的行政行为所遭受的损害提出赔偿请求。由于确认机关未必都是赔偿义务机关,因此,会出现确认机关与原机关共同承担赔偿责任,或确认机关责令原机关承担赔偿责任的情形。例如,我国行政复议条例第44条规定:"被申请人作出的具体行为侵犯申请人的合法权益造成损害,申请人请求赔偿的,复议机关可以责令被申请人按照有关法律、法规和规定负责赔偿"。
二、赔偿请求权及受理
在行政机关内部赔偿程序中,受害人提出赔偿请求,赔偿义务机关受理请求都必须符合一定条件,履行法定手续。这些要件和手续大致可以分为两大类:
(一)实体要件
请求权人向赔偿义务机关请示赔偿,应当具备以下实体要件:

1.请求权人原则上是因行政机关及公务员执行职务行为而直接受损害的人。如被违法拘留的人,被非法没收财物的人,被殴打、拘禁的人。至于受害人死亡的,其继承的、被抚养人、支付丧葬费的人为请求权人。未成年人和精神病人等无行为能力人,限制行为能力人受侵害而提出赔偿请求时,由其法定代理人代理。
2.被请求人为行政赔偿义务机关。

3.请求依据是能够证明的损害事实。包括已受损失和必然的可得利益损失,不是假想、预料、期待的非现实损害,以及相关的法律文件,包括确定行政机关赔偿义务和受害人请求权的一般赔偿法和特别法。
(二)程序要素

从许多国家、地区行政赔偿立法及实践看,程序要素是请求权人提出赔偿请求,行政赔偿义务机关履行赔偿义务的步骤、方法、形式要求等综合因素。它主要包括:书面申请、法定期限内提出、行政机关决定或协议期限、协议及赔偿金额限制等。
1.书面请求

受害人等向赔偿义务机关提出赔偿请求,须以书面形式进行。请求赔偿行为属要式法律行为,因此,仅以口头表示请求赔偿的意思是不够的,难以构成具有

法律效力的法律行为,例如,《美国联邦侵权赔偿法》第2401条规定:"除非于求偿权发生后二年内对于有关联邦行政机关以书面提出赔偿请求,……对于美国联邦政府的侵权行为之诉,即归于消灭。"我国法律目前并未规定向行政机关提起赔偿请求须以书面形式为之,但实践中做法则多采用书面形式。如行政复议程序中附带请求赔偿的,须以复议申请书为基础提出附带请求,一般均采用书面形式。
2.法定期限内提出请求

向行政机关提出赔偿请求,必须在法定期限内提起,这与诉讼上的消灭时效是一致的。许多国家、

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