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我国公用企业垄断法律规制的实施障碍及其对策研究

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

王保信



摘要:本文分析了我国公用企业垄断法律规制的几大实施障碍,进而提出排除障碍的相关法律措施。
关键词:公用企业 垄断 法律规制 实施障碍 法律措施


一、我国公用企业垄断法律规制的实施障碍
中国公用企业垄断的法律规制已经启动,然而,实施成效却不尽如人意,这主要是因为存在如下几方面的反垄断法律实施的障碍:
(一)公用企业垄断法律规制的制度基础不完善
反垄断必须有良好的制度基础,包括法律和政策。首先,市场经济国家在反垄断时,都有与时俱进的反垄断法律制度作为行为依据。如前所述,我国至今尚未出台《反垄断法》,其他专门性立法也很不成气候,可谓无法可依。反垄断依然停留在政府官员和学者的不见得有价值的“价值理念”中,难以制度化。若非有《反不正当竞争法》中两个未中垄断要害的条款,中国的公用企业反垄断法律规制根本无从谈起。其次,在对公用企业垄断性环节实施反垄断控制,建立管制制度(如市场准入、价格确定以及普遍服务等)时,还必须在竞争性环节充分引入竞争。在反垄断制度不健全的情况下,管制制度还具有过渡性质的反垄断功能,如网络间的互联互通。但按照现代管制制度的最基本的独立性原则,我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视,管制的功能往往与政府的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体。如独立性、专业化的管制机构至今没有落实,管制体系的不健全,可能造成引入竞争后的市场秩序的混乱。
(二)缺乏充分的反垄断预警系统
在反垄断的法律规制中,应当有发达的信息系统提供充分的信息,帮助立法者和执法者理智决策。这样的信息系统是由相关利益群体的意见构成的。决策层及其决策支持系统在制定和执行公用企业竞争政策时,应当积极主动地听取诸如消费者、企业、其他相关行业甚至专家学者的声音。但是,我国的实际情况却是,政府部门或刚愎自用,或另有他谋,总是不愿意广开言路,决策程序过于封闭,难免出现决策错误,或将好事办成了坏事,或让少数人得利而大多数人受到损害。
(三)市民社会发育不良,消费者运动发展不充分
市民社会是指一种享有独立人格和自由平等权利的个人之间的交往关系与整合形态,是与市场经济和民主生活相联系的、独立于政治国家的民间自治领域。相对于政治国家,市民社会具有人格独立性、民间自治性、契约普泛性。市民社会是一个具有自组织能力的巨大系统,它自身可以从内部建立起必要的秩序,而不必仰仗国家运用强制性力量从外部去建立。其成员都是独立的个体,具有独立人格和自立意识、不存在人身依附(包括行政性依附),彼此间的行为以契约方式规范出来。[2]这种社会秩序体系和自主意识能够形成一股不可忽视的力量,抑制不正常的行政权力和经济力量对社会整体秩序和个体权利的侵害。改革开放20年来,我国经济体制改革一直在朝着产权的多元化(社会化)和经济运作的市场化方向迈进,其直接的结果就是促进了一个具有相对自主性的市民社会的形成,市场主体的现代意识和民间社会组织化程度都有所增强。但是,在以市场失灵为前提的自然垄断面前,围绕着“市场”发展起来的市民社会以及由此产生的市民权利意识只得畏步不前。况且,中国的消费者向来饱受“顺民”情结的熏陶,面对强大的垄断企业和其所依附的行政力量,哪里还能意识到自己正出于垄断剥削之下,哪里还能想起为自己的合法权益而战呢?
消费者运动是消费者自发或有组织地进行的旨在保护自身权益,改善自身地位的社会运动。消费者运动发端于十九世纪90年代的美国,并于二十世纪中期在全世界范围内蓬勃发展起来。轰轰烈烈的消费者运动迅速推动了现代消费者保护立法的进程,也震慑了滥用市场支配力量盘剥消费者利益的垄断经营者。[1]我国消费者组织于二十世纪80年代开始出现,目前,消费者运动已经作为一种时代浪潮蓬勃兴起。但是,我国消费者运动起步较晚,消费者的素质普遍较低,各级消费者组织的维权活动经验不足,并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用,也还没有显示出对于垄断经济力量的威慑力。
二、法律对策
(一)法律规制的原则
其一,垄断经营与自由竞争并举
对于公用企业的垄断经营,并不是完全消除,而是重新界定。要做好对公用企业不同环节的区分,把自然垄断性业务从其他业务中分离出去,政府继续对其进行管制。为了照顾特定行业发展规模经济和平衡地区经济发展差异的需要,法律应当允许甚至要求政府出台一定的地方政策进行市场准入限制,并出台《反垄断法》等竞争法来规范公用企业的市场行为,防止其滥用优势地位,必要时可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割。而且,由于不同行业的自然垄断程度有所差异,运用一般规则进行一般控制也是不明智的,应当针对不同行业不同的垄断方式和程度,进行不同的法律调整。但是,为了防止垄断经者滥用垄断经营权,可以尝试对垄断业务的经营权之授予采取特许权形式,并且应当通过市场化的竞争方式来授予特许权,即通过招标方式进行概括竞争,择优选择条件最好的企业来负责经。在特许权经营期间,主管部门负责全面考察,已经发现特许经营者由严重违规即可解除特许权在特许权经营期限届满后,再度进行招标,重新选定经营者;而对于竞争性业务,应保障甚至促使多家企业进入企业,积极参与市场竞争。同时依法规范企业市场行为,进行反不正当竞争、防止垄断、依法征税等管理足矣。经营活动完全由企业根据市场行情和国家政策自行安排。根据不同业务的性质和特点,区分实行不同的规制或放松规制的政策,就能在公用企业行业较充分地发挥竞争机制的作用,同时兼顾规模经济效益,实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争,提高行业经营效率。
其实,区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节,对公用企业进行垂直分割的改革已在我国推行,但是实施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中华人民共和国电信条例》把电信业分为基础电信业务和增值电信业务,前者是指提供公众网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务,后者是指利用公共网络基础设施提供电信与信息服务的业务。电力行业的“厂网分离、竞价上网”的试点工作正在酝酿之中。对于依赖管道或网络提供服务的其他行业,如天然气供应,虽然有学者提出区分垄断环节和竞争环节,输配管网从供方分离的建议,但尚未付诸实践。
其二,行业立法与专门立法并举
一方面,针对公用企业各领域的特征,通过制定电信法、公路法、修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规,明确政府监管机构的职能,对市场准入条件、定价、服务质量等作出法律规定,以规范市场秩序,保障公平竞争。不恰当的垄断及地方保护主义当然要打破,但是对于属于市场失灵,需要政府干预的领域,还是要保留垄断。这样有利于针对各行业的特点有重点地制定措施,以立法形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系,真正实现政企分开,有利于确定相应的行业目标,规范政府及其公共部门对公用企业市场行为的管理行为。另一方面,制定《公用企业法》之类的专门性法律,确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。
其三,反垄断执法与行业监管并举
对公用企业垄断进行法律规制的效果在很大程度上取决于反垄断执法机构建立和工作的状况。然而,公用企业行业不同于一般的竞争

性产业,仅仅依靠反垄断机构无法解决这些领域的竞争问题,还需要强有力的行业行政监管。行政监管与法律监督两种独立的力量共同介入相同的市场领域和企业经营活动,必然会引起管辖权冲突,甚至会出现两个机构对同一个市场行为得出性质相反结论的情况,使经营者的决策面临诸多不确定性。为此,从制度安排上避免或者减少冲突,协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的权力配置和行使关系,降低经营风险和社会成本,是公用企业法律规制的重要原则。
反垄断执法机构与监管机构之间的权力配置可以有不同的模式或者组合,它们各有长处和不足。采用何种模式或者组合来配置两者的权力并保证其效果的发挥,各国实际上并没有一般的处理原则或方式,往往是因个案而异。在许多情况下,常常是不同的领域或者不同的问题需要适用不同的权力配置结构,构筑多样化的权力配置格局,充分发挥整个制度资源的作用。检讨我国目前的实际情况,无论是行政监管和反垄断执法各自的制度建设,还是

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