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行政赔偿责任的构成特征(下)

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

马怀德
三、行政侵权的行为特征二
违法或过错行为是构成国家承担赔偿责任的必要条件之一。若执行职务
行为合法或无过错,并不引起行政赔偿责任。而是我们通常所说的补偿责任。那么什么是违法或过错呢?二者是否可以合一或完全分离呢?
(一)违法与过错在各国法律中的表述。

奥地利国家赔偿法表述为"故意或过失违法侵害他人财产人格权"时,国家负损害赔偿责任。这里违法是指超越职权,适用法规错误,或不适用法规以及违反公序良俗、滥用裁量行为。形式上包括作为与不作为。原捷克斯洛伐克1969年法律则将违法定义为"违反法律并可以被撤销的决定。"瑞士1958年法律第3条规定"对于公务员在执行公职活动中对第三人因违法造成的损害,不论公务员有无过错,均由联邦承担责任。"违法的形式既可以是作为,也可以是不作为,公务员行为违反内部业务规定造成他人损害,且该内部规定是为了避免公务员执行职务时发生损害而设,而公务员行为与损害间又有因果关系,仍应视为违法。法国则认为违法与过错是紧密相连的概念,国家承担行政赔偿责任,以存在公务过错为条件。公务过错通常包括滥用职权、不执行公务、公务实施不良、或延迟,而违法仅指客观上侵犯既定事项、无适当管辖权、滥用自由裁量权、违反程序。在这里,公务过错的作用在于决定行政主体的赔偿责任,保护当事人的合法权益,而违法原则的作用在于审查行政行为合法性,保证法治原则的实现。诉讼性质也不一,前者是完全管辖之诉中的损害赔偿之诉,而后者是撤销之诉中的越权之诉。在行政机关对重过错负责的情况下,违法不一定构成重过错,不产生赔偿责任。公务过错的范围远远超出违法行为。德国则以"违反职责"为赔偿要件之一。法院将公职义务作了较宽泛的解释,凡是公职人员违反在内部关系中相对于国家承担的义务和外部关系中对公民承担的义务,包括违背善良风俗和诚信原则均构成违反职责。违反公职责任表现于以下方面:提供错误消息,不作为延迟,滥用或非法行使自由裁量权等。日本国家赔偿法也以公务员"故意或过失"加害他人为赔偿要件,可以说是双重要件。所谓违法,理论上有广狭义及折衷观点,近来以折衷说占优势。认为违法不仅违反严格意义上的法规,凡应遵循一定法律原则而不遵循的事实上的职务行为,亦应认为是违法。包括尊重人权原则、权力不得滥用原则、诚信原则、维护公序良俗原则等,欠缺客观正当性的行为,也应视为违法,但在自由裁量范围内,不属于违法。在日本由于过错难以确定,学者们主张"过错客观化"将过失与违法融于一体。消除了公共官员的个人主观因素,建立了一种比个人过失标准更高的管理标准,只要公务员行为低于抽象的管理标准,则被界定为过失。违法性和过失统一在一起。美国和英国比较强调国家赔偿责任中的过错条件,根据联邦法第1346条b项规定,任何公民的公务员执行职务时,因过失、不法行为或不作为导致身体财产损失,可以向国家请求赔偿。

从各国立法表述和学术见解看,多数国家主张以过错和违法并列作为双重赔偿条件看待,如奥地利、德国,在有些国家重过错要件,轻违法要件。如在法国以公务过错为赔偿的条件,如果行为违法但无过错则不一定产生赔偿责任。而违法只解决撤销之诉中的越权之诉,不适用于赔偿之诉,所以过错将违法吸收了;有些国家则主张将过错与违法合二为一。如日本强调过错客观化,违法性与过错合二为一;还有些国家认为违法是赔偿主要条件,过错有无不影响赔偿成立
,在瑞士、意大利、比利时,国家赔偿不以公务员过错为条件,只要有违法行为存在,国家就负责任。之所以出现如此众多的类刑,我认为原因有两个:一是对违法和过错的理解不一致,如在德国,将违法理解得很宽,而在法国则理解得较窄,这就自然形成了各国立法或实践中对违法还是过失的适用侧重点不同;二是对过错(或过失)的认识标准分为主客观两种,如法国、日本倾向于客观化,而奥地利、美国则倾向于主观形态。
(二)过错与违法的含义冲突及选择

由于过错与违法的含义并不完全重合,适用中暴露出许多问题,诸如以过错为赔偿要件,还是以违法为要件,或者两者兼为要件。我认为,就目前大多数国家对这两个概念的理解而言,将过错或违法单一地作为赔偿要件是不适当的。仅以传统意义上的违法为标准,如果有过失行为,但并未违反法律规范,国家是否就不为此承担责任了?同样,如果某行为明显违法,但只是违反程序法或形式要件有瑕疵,但并未造成什么损害,国家是否也要承担责任。例如,某一伙人聚众赌博,被公安机关查获,在押解案犯回公安机关讯问时,因人多车少,公安人员和被押解人分别在驾驶室和车厢中,途中一人跳车欲逃,不幸坠车身亡。此案仅以违法为赔偿责任的构成要件,而不考虑过失与否,显然公安机关及公安人员的行为并不违法,国家也不应赔偿。但因此不赔又是显失公平的,因为在被押解人已被控制,失去了人身自由的情况下,公务员未尽到职务上的必要注意义务,致使该人跳车身亡,公务员显然是有过失的,国家应当承担一定的赔偿责任。如果以过错为单一的赔偿要件,则与民法没有任何区别了。但是判断职务行为的过错要比民事侵权行为复杂得多,既有来自行政裁量权方面的困难,也有法律已明确规定了国家机关义务的困难。

由此观之,我认为单一的过失或违法标准很难适用于具体的赔偿实践。然而,用双重标准也为司法实践带来一些困难,所以必须寻找一种可以代替它们的新标准。从各国做法看,似有两条路可以选择:

1.扩大违法性的理解。传统意义上的违法仅指违反严格意义上的法律规范,但这种理解对于解决赔偿问题失之过窄,应扩张理解。就象法国一样,违法除指违反严格意义上的法规外,还包括违反诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等。这样,有利于我们解决诸如看守人员打骂犯人、警察侮辱被讯问人等职务侵权行为,因从表面上看对这些行为虽没有严格意义的法律加以规范,但违反了尊重人权的原则,违反了诚信原则,可以视为之广义违法行为而要求国家负责。

2.过失客观化。如果以过失为主要赔偿标准,根据常人对过失的理解,大多都将过失行为限定于"行为人主观意识有故意或疏忽及放任的范围内"。然而行政侵权行为以国家机关或公务员为侵权人,其主观意志外化表现并不明显,要求受害人在诉讼中证明侵权人的主观状态是很难的,所以出现了"过失客观化"趋势。我认为这种"过失客观化"趋势是弥补过失标准的主观色彩过浓的结果,因而是解决国家赔偿法的一个较积极趋势。所谓客观化就是不考虑行为人的主观心理状态,只看他是否违反了客观的注意义务,这种客观的注意义务由法律逐渐明确下来,同是采用过失推定原则,并将过失视为执行公务的瑕疵。
(三)违法或过失的特例
由于违法、过失标准、范围理解存在差异,因此实践中对某些行为是否构成违法或过失也难以把握。
1.自由裁量权行为

行使自由裁量权能否构成违法或过错呢?答案是肯定的。在德国,如果裁量决定违背了依法裁量的原则、如违背了比例适当原则、或滥用自由裁量权、或超越裁量权,均可视为违背公职义务,行使裁量权的机关应当承担赔偿责任。奥地利则将滥用裁量权视作违法,裁量不当的行为不认为是违法。根据我国行政诉讼法,显失公正的处罚行为及滥用职权均构成违法行为,也就是

说,行使自由裁量权的行为必须达到滥用明显失去公正性的程度,国家才承担责任。一般的偏轻偏重的自由裁量行为不被视为违法。例如,核发许可证行为多属于自由裁量行为,公务员如基于条件不齐备,材料不全等原因不发许可证应视为正当的自由裁量行为,国家不负责任。如果这些行为出于个人恩怨或借机索贿或超期不予决定、不答复,则应视为滥用自由裁量权或超越裁量权,构成违法行为,造成损失的,国家应予赔偿。
2.不作为

在多数国家,行政机关的不作为均构成违法行为,但不作为的违法,必须从法律上作为义务为条件。例如,警察应采取保护或排除

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