政机关和司法机关之间划分权限，审查行政机关对公务员的奖惩、任免行为合法性的权力仍属于行政机关，如果该行为被确认违法，并且在行政程序中未能就赔偿纠纷达成协议，那么，对赔偿纠纷最终解决的权力属于司法机关⑨。

我认为，行政机关对公务员奖惩任免等行为是可以引起损害并由国家予以赔偿的行为。因为这种行为在损害方式和结果上与一般的行政侵权行为并无太大区别，关键在于内部行为的合法标准难以掌握，如果内部行为已由法定机关确定违法，那么赔偿问题也会得到相应解决。事实上，行政赔偿程序是一种特殊的实现赔偿责任的方式步骤，它与行政程序和行政诉讼具有相似性、关联性，但也有一定区别。因此，我们不必局限于行政诉讼范围和程序，完全可以采用新的独立的赔偿程序解决内部行政行为致害的赔偿问题。从我国建国以来多次的平反冤假错案的历史及国外行政赔偿的范围看，违法的内部行为不仅可能造成相当严重的损害，而且也是应予以赔偿的行为之一。
5．狱政及精神病院之违法的管理行为造成的损害，国家应当赔偿

监狱、看守所、拘留所，少教，妇教等劳教场所及精神病院在管理过程中违法、不当造成相对人（被限制人身自由的人）身体、财产、生命、精神损害的，国家应当负责赔偿。这种非法管理行为包括虐待被限制自由的人，或疏于管理，致使被看管人身体健康和生命受到损害的行为，如不及时治疗患病的被看管人、不制止被看管人之间的殴斗、打骂、体罚被看管人等。

狱政和精神病院承担损害赔偿责任的依据是，当公民失去人身自由，服从于管理机关看管教育治疗时，国家应对被看管人承担必要的保护责任，避免非法侵害的发生。这种关系类似于监护人与被监护人的关系。因此，国家对被看管人在失去自由期间遭受的损害，特别是来自公务员的侵害，应当承担必要的责任。
6．不作为行为

就理论而言，不作为无疑是最严重的行政侵权之一，国家对不作为造成的损害应当承担责任。但是，究竟什么是不作为，对不作为行为如何界定却是十分实际而又复杂的问题。在美国，国家机关有无明确的义务是确定该机关行为是否属于不作为的依据，换言之，如果国家的义务和职责是明确的，那么国家就应对不履行该义务的不作为负责。采取充分保护措施的情况下，才构成不作为行为。

可见，构成不作为行为须符合几个条件：一是行政机关负有明确的职责义务，这种义务有的是法律确定的，有的是长官上级指示命令，也有按普通常理在正常情况下应做的。凡是本应该做的而没有做，就属于不作为；二是行政机关及公务员的作为是必要的，即只有在相对人明确要求作为或当时的特定环境要求作为时而没有做，才构成不作为；三是如果行政机关及公务员使相对人处于危险或更易于受伤害的境地，或未能及时阻止损害发生，则属于不作为行为；四是还必须考虑公务员的意识状态、如果能证明公务员对受害人处境有故意放任或疏忽大意、过于自信的过失，那么就视为不作为。

国家应予赔偿的行政侵权损害范围


行政侵权损害与民事损害一样，依损害内容分为财产损害和非财产损害。而依据损害的性质可以分为积极损害和消极损害，消极损害又包括可得利益损害与预期利益损害两类。国家对以上几种类型的损害是否均承担赔偿责任呢？各国做法不完全一致，均依照特别法和判例，在对损害事实加以分析的基础上确定。我国对此尚无明确规定，实践做法也不一，理论上还存在一此争议。但总的方向是：不过分增加国家财政负担，充分全面保护受害人权益。
（一）财产损害

所谓财产损害是指因侵权事实的发生而导致的具有财产形态的价值减少或利益的丧失。一般包括：生命健康权受损害，所造成殡葬费及抚养费损害；身体受损害后增加的生活上需要及因此减少劳动力的损害；物的损害，指毁损及消失所丧失和减少的价值。非财产损害包括：生命权受损害；身体、健康、名誉、自由受到侵害而产生的抚慰金。

对于财产损害，多数国家只赔偿直接和一部分间接经济损失、实际利益的损失和直接可得利益的损失。而对间接损失和预期利益，一般不予赔偿。实际利益和可得利益损失包括财产的一部或全部丧失，财产外部变形、数量减少导致的价值降低或失去价值，财产的变质、破损、导致其价值降抵或失去价值；可得利益的丧失，如失去原本可取得的利息、利润，或其他收入等。预期利益是尚未具体、尚未确定的收益但依通常情形或已定计划、设备或其他特别事情，可以期待得到的利益，因损害的丧失而妨碍得到的利益。在美国，国家赔偿往往与比较直接的损失连在一起；英国侵权法则采取了非常缓慢的步伐逐步放开对间接经济损失的赔偿，至今英国法院也不愿意通过侵权制度赔偿受害人非身体损害引起的经济利益损失。

我国行政法理论界也一贯主张，行政侵权赔偿的范围应限于直接损害和将来必然获得的利益。之所以不排除国家赔偿中的部分间接损失，是因为我国《民法通则》和《行政诉讼法》并没有把间接损失从行政赔偿范围中排除出去，因此对现有的损失要赔偿，对可得利益损失也要赔偿。但是，在司法实践里却有不同观点，认为行政诉讼中的侵权赔偿责任，一般以赔偿受害人的实际损失为限，不赔偿可得利益的损失，这是行政赔偿区别于民事赔偿的一个主要内容。

所失利益赔偿是现代社会侵权损害救济的必然趋势。在行政诉讼中，由于直接损失往往伴随着间接损失，可得利益损失十分普遍，不仅表现在财产损害中，而且更多地表现在能力和资格损害中，例如，在吊销证照、责令停业、查封、冻结扣押财物等行政侵权行为中，所受损害与所失利益往往是相生相伴的。如果仅赔偿所受损害而置所失利益于不顾，显然是难以弥补受害人损失的，于理不公。
（二）非财产损害

对公民法人的人格、名誉、健康、生命、自由等造成的难以用贷币衡量的损害为非财产损害，即人身权的损害。所谓人身权是指与人身不可分离而又没有直接财产内容的权力，包括人格权与身份权。人格权是指公民享有的生命、健康、人身自由、姓名、名誉、荣誉、肖像等权利，法人享有的名称权、名誉权等；身份权是指与权利主体的身份不可分离的权利，它包括抚养权、赡养权、监护权、法定继承权、代理权等。与人身权、财产权相联系的权利还有知识产权，包括著作权、专利权、商标权、发现权及其他科技成果权等。

侵犯人身权一般有两种后果，一是造成财产损害，国家对此类损害一般均予以赔偿。二是精神损害，是指对人身造成的精神痛苦，它包括精神上的悲伤、忧虑气愤、失望等。精神损

害多为侵犯人身而产生，但也不排除侵犯财产权造成的精神损害。对国家侵害公民法人人身权造成的精神损害是否损害，无论在国外立法实践中还是在我国理论研讨中均有一定争议。

国家赔偿法中关于精神损害赔偿的规定和做法大多与民法无二。依照日本《国家赔偿法》第4条规定，除国家赔偿特殊规定外，国家或公共团体的损害赔偿责任，依民法规定，包括对精神损害赔偿。在日本，不论是财产损害，还是非财产损害，都属于可赔偿的范围。⑩瑞士《民法典》有关精神损害赔偿的规定同样适用于国家赔偿责任。法国的行政法院起初对名誉情感等不能用金钱计算的精神损害不负赔偿责任，后来逐渐解除了限制，判决行政机关负精神损害赔偿责任，目前还在逐步扩大，包括对信仰、美观、名誉的损害，国家都开始负赔偿责任。德国1973年《国家赔偿法》（草案）专条对非财产上的损害赔偿予规定，但倾向于减轻对于精神等人身损害的赔偿责任。
国家对于精神损害承担赔偿责任似无异议，只是在赔偿范围大小
，方式标准等问题上尚须斟酌。我国国家赔偿法颁行之前适用行政诉讼法与民法通则，而两法对精神损害赔偿并未排除，因此对此类案件的赔偿也是必要的。

①罗豪才、应松年 《国家赔偿法研究》第21页。
②曹竞辉《国家赔偿法之理论与实务》第232页。
③张孝昭《国家赔偿法逐条论述》第78页。
④刘清源、吴义雄等《国家赔偿法实用》第154页。
⑤⑨肖峋《国家赔偿法的适用范围》，载于《行政程序法研究》，中国政法大学1992年版，第67、70页。
⑥⑦《国际比较法百科全书》第11卷第4章，第127～131页；第1章，第126页。

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