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国家赔偿责任与公务员赔偿责任

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

马怀德

国家赔偿因国家机关及公务人员侵权行为所致。然侵权行为又有执行职务与非职务,故意过失与无过错之分,因而,在什么情况下公务员个人承担责任,什么情况下国家承担责任,国家责任与公务员责任有何关系等问题值得探讨。

在许多国家,由于存在民事赔偿与国家赔偿之分,因此解决公务员行为造成的损害也出现了几种途径:一是要求公务个人负赔偿之责;二是要求国家与公务员连带责任;三是国家负赔偿责任,公务员对受害人负责。
一、公务员个人的赔偿责任

这里所指的"公务员"既包括领取薪金的正式国家工作人员,也包括受国家机关委托执行公务的个人及法律授权行使行政职能的人员。简言之,凡依以法律或委托从事国家公务或协助公务的人员,均在此列,但不包括假冒公务员从事公务的犯有欺诈行为的个人。公务员承担个人赔偿责任分为几种情形:

1.凡从事与国家公务无任何关联的纯私人民事行为造成损害的,公务员须负个人侵权赔偿责任,如税务管理员与邻居打架的致人伤害,国家机关司机为家人运货撞伤他人等均属之。
2.与执行公务无关的个人犯罪行为造成他人损害,由公务员个人承担民事侵权责任。如公务员犯有杀人、诈骗、盗窃之罪造成他人损害的,均由个人赔偿。

3.公务员执行公务时犯有个人严重过错造成损害时,一般由公务员个人负赔偿责任。"个人过错"概念源自法国,与公务过错相对。指公务员执行职务中有故意、恶意行为或重大疏忽,超出职权范围的行为。[1]个人过错可能发生在两种情况中,一是过错发生在执行公务以外的行为,称为与行使职务有"客观上的脱离,"的行为,实际上指前两种情况。此种情形由个人负责较容易理解。二是个人过错发生在执行公务中,通常因公务员的某种缺陷、一时冲动和疏忽大意而产生,称之为与行使职务有"主观上的脱离"。如执行公务时公报私仇、蛮横无理甚至付诸武力。[2]而主观脱离性过错又有两种:一种是公务员有个人目的,在行使职务中谋取个人利益,或由于个人恩怨打击报复;另一种是公务员行为的性质已不属于应有的范围,如警官执行公务时,粗暴殴打他人,管教人员辱骂在押人犯等。在美国、新西兰,对于公务员的殴打,诽谤,恶意引起的侵权行为,国家不承担赔偿责任,而由公务员个人承担。[3]

公务员个人赔偿责任具有两类特征:第一是公务员行为与公务无关,即使有关,也须以公务员有故意,恶意为条件。在执行公务中,无任何过错或只有过失而无故意的,个人一般不负赔偿之责。第二,对公务员作为自然人的纯个人行为:犯罪行为;公务执行中的个人过错行为,受害人依以民法请求公务员个人负赔偿责任,一般不得依以国家赔偿法向国家请求赔偿。
二、公务员与国家连带赔偿责任

连带责任是特定情形下,国家与公务员个人共同承担赔偿义务的赔偿方式。发生连带责任的情形有二种,一是国家机关过错与个人过错难以区分,为了便于受害人获得赔偿,法律一般规定可以向国家和公务员个人任何一方请求赔偿;二是某些国家或地区的法律规定,只要公务员执行公务中的侵权行为出于故意,被害人有权既向国家请求赔偿,也可以向公务员请求赔偿,如我国台湾省的规定。

连带赔偿责任的根据来源于二种理论,一是代位赔偿理论,该理论认为,国家作为雇主,必须对雇员(公务员)执行职务上的侵权行为负连带责任,受害人可以向国家或公务员个人任何一方请求赔偿。二是法人赔偿责任论,该理论则主张,国家作为机关法人,对于其董事及职员因执行职务所加于他人的损害,与该行为人负连带责任。二种理论就赔偿责任的归属而言是大体相似的,无大区别,只是前者是责任比后者范围要窄,即雇员所负连带责任,可以在特定条件下免责。条件是:只要雇主能够证明在选用受雇人、监督受雇人执行职务方面已尽相当的注意,或尽管注意仍不免发生损害的,国家可以免除赔偿责任。而法人责任则不存在免责问题,即对于有法定代表权的公务员执行公务造成的所有损害,国家和公务员均负连带责任,国家不得以在选任或监督公务员时已尽相当注意为免责理由。

连带赔偿责任的承担方式通常是允许受害人向侵权行为人公务员或其所属的机关任何一方提出赔偿请求。在法国,提出这种赔偿请求必须以请求对象为标准区分请求的机关。如果是以职务过错为由,可以向行政法院起诉,要求国家赔偿损失;如果以公务员个人过错为由,则向普通司法法院提出,要求行为人赔偿损失。当然,法国对公务过错与个人过错的合并责任经历了一个由不承认到承认,由窄到宽的过程,开始时并不承认合并过错责任的存在,而认为,行政责任与个人责任不能合并。后来为了更充分地保护受害人利益,最高行政法院放弃了原来的主张,通过昂盖案和勃蒙尼耶案的判决,确认了合并过错与合并责任的存在。认为受损害公民既有权起诉有过错的公务人员,又有权起诉行政机关,任何法院不得以任何借口剥夺被害人的起诉权,也不能借口被害人行使了其中一次起诉权而不受理另一次起诉。[4]1949年后,合并责任有了新发展,即行政法院对"与公务有一定联系"作了扩大解释,主张损害虽发生于公务之外,但它是因公务赋予的工作造成的,国家就不得推卸其赔偿责任。如一名治安守卫者,在下班后擦试枪支不慎走火打死另外一个人,虽发生于执行公务以外,但佩带、保养枪支,则是职业所需,国家与个人合并负此责任。只要个人过错"未丧失与公务的所有联系",合并责任就自动产生。

就方便受害人获得赔偿而言,先向国家请求赔偿显然有利,因为多数情况下,公务员个人无力赔偿被害人的损失,且公务员过失越大,愈严重,损害也愈大,受害人得到的赔偿机会也越小,而向国家机关提出赔偿请求,则不存在机关无力支付的问题。就国家机关工作效率和保护公务员积极性而言,如要求受害人只对有个人过错的公务员请求赔偿,国家不负连带责任,则容易挫伤公务员工作热情,使其陷于频繁诉讼,患得患失,萎缩不前,反而影响其工作,有害于整个社会利益。因此,虽然国家机关与公务员个人可能发生连带责任的情形,但更多受害人愿意选择国家为赔偿义务主体,这已成为许多国家赔偿制度发展中的一个趋势。
三、国家的偿赔责任

国家单独承担赔偿责任又可以分为两类,一类是受害人只能向国家请求赔偿,不得向公务员个人请求赔偿。国家对受害人赔偿之后,也不再追究公务员的责任,这类赔偿发生在无过错或只有公务过错而无个人过错或轻微过错时;另一类是国家赔偿受害人之后,还可要求有故意或重大过失的公务员支付全部或部分赔偿费用,这类赔偿则发生在公务员个人有一定过错情形下。

纯公务行为造成的特别损害一般由国家单独赔偿,如冤狱、公有公共设施致害、公共征收造成的损失等;纯公务过错造成的损害,则全部由国家赔偿,公务员个人不承担赔偿责任,如在证据不足情形下非法拘留公民后被证明为错误的;纵使公务员个人有一定过失,但显著轻微,不宜由公务员个人承担责任的,由国家赔偿,如公务员强制传唤受害人时,因疏忽未关好囚车门,受害人跳车逃跑受伤致害的,国家应负赔偿责任,但公务员个人不负赔偿责任。受害人只能向国家请求赔偿,不得向个人请求赔偿。许多国家如日本、美国的刑事补偿冤狱赔偿均承认即使公务员无过错,国家仍须负赔偿之责。

国家单独负赔偿之责的另一种情形是即使公务员执

行职务中有故意或过失,但受害人就其所受损害,只能向国家请求赔偿,不得直接向公务员请求赔偿。如德国基本法第34条规定的国家赔偿责任,日本、美国的刑事补偿责任,就属于这一类。瑞士联邦政府对受害人负直接赔偿责任,而国家公务员不负赔偿责任,如公务员的行为有故意或重大过失存在联邦政府可追偿。[5]
四、我国赔偿责任的立法取向

我国国家赔偿与公

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