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“奉献爱心”急盼有法可依

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

近年来,我国的募捐活动越来越多,主体有希望工程、红十字会、慈善总会、一些媒体和单位、社区,以及个人自发组成的团体;募捐形式也多种多样,有的在超市、商场、街头和机场、车站、码头等公共场所摆个募捐箱就可以了,有的举办义演活动,有的通过在社区和单位层层动员等等。目前募捐活动存在以下值得注意的问题:首先是多头募捐,目前的募捐活动大多没有建立登记制度,随意性大,谁起发起就可以发起,这容易被不法分子钻空子;第二,引起群众反感。一些地方的募捐活动成了指标任务,由领导层层对职工动员,反复劝说,使群众不敢不捐;第三缺乏专门的法律规范,产生因捐助发生的新型法律诉讼。
根据捐赠的目的不同,捐赠可以分为公益捐赠和非公益捐赠的社会募捐以及一般赠与行为。对于公益捐赠,我国于1999年6月28日由全国人大常委会制定、颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》(简称捐赠法)。捐赠法规定了公益捐赠的范围,第三条规定:本法所称公益事业是指非营利的下列事项:  (一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动;  (二)教育、科学、文化、卫生、体育事业;(三)环境保护、社会公共设施建设;(四)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。并且对于捐赠发起主体也作了规定,第十条规定:公益性社会团体和公益性非营利的事业单位可以依照本法接受捐赠。本法所称公益性社会团体是指依法成立的,以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立的,从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。
对于一般捐赠行为《民法通则》也作出了规定,而对于两者之外的非公益捐赠的社会募捐尚无法律明文规范,由此发生的诉讼案件较典型的有,1997年12月23日在陕西提起诉讼的全国首例追索募捐款案和2000年10月8日在南宁提起诉讼的全国首例“爱心官司”。在两起案件中受赠人或受赠人法定继承人均作为原告要求被告募捐发起人返还社会募捐款余额。法院在判决中由于找不到社会募捐的相关法律法规,只能适用《民法通则》第四条诚实信用的基本原则,支持原告的诉讼请求。我们知道,民法的基本原则是我们进行民事活动必须遵循的法律原则,是人民法院和仲裁机关裁决民事案件的准绳,但它只是原则性的规范,弹性大,只是对法律具体规定不足时的一种补充,不能完全替代专门的法律规范。像这样因为社会捐款引起的法律诉讼还有很多。原本彰显社会文明的公益事业却经常发生权利和利益纠纷,这在法律上发人深思。
从发展趋势上看,各种非公益捐赠的社会募捐活动会不断增多,当事人之间发生法律争议的几率无疑也会相应增大。怎样从法律上规范,确保实现捐赠者的愿望和保护受赠人的合法权益,围绕非公益捐赠的社会募捐而显现的方方面面的问题,越来越多地摆到了人们面前。
与公益募捐比较,非公益捐赠的社会募捐的特点是:在募捐原因与捐助主体上,有特定的目的与对象,主要是为了帮助特定的对象摆脱财产上的困境,如解决治疗疾病开支、解决学习费用、救灾救难和实现其他特定目的等。捐赠方式及其操作具有多样化的特点,既有直接捐赠方式,也有间接捐赠方式;既有委托代理捐赠方式,也有一般委托捐赠方式。既可捐赠款项,亦可捐赠其他财物。在募捐对象上,向不特定主体募捐,但也向特定主体募捐。
公益募捐与非公益募捐存在行为目的与行为特征差异,有着不同的价值与作用。公益募捐具有组织性强、经常性和规范性保障社会公益目的的实现,它追求的是一般正义和普遍价值,是进行社会募捐活动的主要方式。非公益募捐则以其自发性、灵活性和快速性来显示其在现实生活中的意义,是对公益募捐的必要补充。非公益募捐的拾遗补缺作用表现在:它总是及时出现在那些公益募捐制度设计延伸不到的地方。正因为如此,两者不能互相取代。 募捐人为救助特定对象自动发起或应邀参与非公益募捐的活动,其行为是合乎道德规范的,根据私法自治原则,法律一般不加限制或禁止。但是,由于一些募捐人同时充当募捐人和捐款代管人的双重角色,拥有很大的利益控制与支配权利,这一客观现实提出要对拥有募捐财产管理权的募捐人进行法律约束的必要。目前我国还没有专门规范非公益募捐行为的立法,而借助民法的一般规定和合同法中关于赠与合同方面的规定规范非公益捐赠行为显然是不够的。最大的局限与缺失表现在:无法据此对募捐人的募捐行为进行必要的规范与有效的约束,不能有效地保护捐赠人与受赠人的合法权益。如何规范各种非公益社会募捐行为,让捐赠者在理性和知情的情况下奉献爱心,是必须尽快解决的问题。
为此,笔者建议尽快通过立法或司法解释强化对非公益募捐活动及行为的规范。在现行立法框架下,可以根据民法通则与合同法的相关规定,通过权利制约的方式约束募捐人,保证捐赠者捐赠目的的实现和规范各种非公益募捐行为:第一,重点明确募捐发起人的资格、条件,以及与捐助人和受助人各自的法律地位及权利义务;第二,建立对募捐款物的交付、使用过程的监督机制,如募捐申报登记制度、信息公示制度、备案审查制度等;第三,除非当事人另有约定,募捐行为应作为一种无偿行为看待,不允许进行有偿性募捐活动;其四,人民法院应依法正确审理涉及募捐问题的民事纠纷,依法制裁各种募捐欺诈行为,切实维护各方当事人特别是捐赠者和受赠人的合法权益。 因此,笔者建议在完善现有的《公益事业捐赠法》的基础上,制定一部专门的《社会募捐法》,规范劝募人、捐助人、受捐人三者之间的权利义务关系。

作者: 谭伟强 (上海龙光律师事务所)
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