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行政许可案件判决方式研究

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

马怀德

行政诉讼法所确立的四种判决形式体现了司法权的监督范围和监督方式。就行政处罚和行政强制等案件而言,维护、变更和撤销判决完全可以达到监督的目的,被告行政机关似乎也无规避法院监督的空子可钻。但行政许可案件则不然,对于行政机关颁发、变更、拒绝、收回、吊销、中止许可的行为,法院撤销了行政机关违法的变更、拒绝、吊销许可证的行为,并不导致行政机关自然恢复、返还、颁发许可行为,行政机关也完全可以法院未明确判令其作为而拒绝恢复、颁发返还原告的许可证。即使运用判令被告履行法定职责的判决形式,对违法变更许可等行为也难以达到有效的监督目的,很显然,对法定判决方式的传统理解和认识已经严重影响了行政许可案件的处理,在日益增多的许可案件中,这一现状应当引起理论界的高度关注。
一、行政许可案件的种类和特点

行政许可案件分为四类:一是对颁发许可决定不服提起的诉讼;二是对拒绝行为不服提起的诉讼;三是对拖延不予答复行为不服提起的诉讼;四是对变更、废止、收回、中止、吊销、注销许可的行为不服提起的诉讼。对上述四类许可案件,法院目前能够适用的法定判决方式有三种,即维护、撤销和履行判决。

上述类型的案件中,维持判决自无讨论价值,关键是对撤销判决和履行判决的理解。除第三类案件法院可判令被告在法定期限履行职责外,其他许可案件都存在一个对撤销许可行为判决的理解问题。行政许可案件不同于行政处罚等其他案件。违法的处罚决定被法院撤销后不再产生法律效力,除非法院判令其重新作出某项具体行政行为,否则行政机关不得就此再作出新的处罚决定。原告权益能
否得到保障并不取决于处罚决定被撤销后行政机关的后续行为。然而行政许可案件往往以原告申请某项许可被拒绝或行政机关限制剥夺原告已享
有的许可为内容,故法院判决撤销行政许可机关的行为,并不自然导致原告获得许可或继续保留其许可,法院不可能代替行政机关向原告发放许可。原告能否取得或继续保有其权益,仍要受被告行政机关后续行为的左右。特别是对于行政机关违法拒绝、变更、废止、收回、中止、吊销、注销许可的行为,法院除判决撤销违法行为外,如何才能切实保障原告的合法权益呢?这正是本文需着重探讨的问题。
二、现行许可案件的法定判决方式及其局限

为了更清楚地分析问题,我们不妨从具体案例说起。大观园游览中心系中外合资经营企业(以下简称大观园),合资三方为宣建公司、长城公司、华长公司。1993年10月,长城、华长公司与金箭公司签定了注册资本转让合同,市外经委批准了该合同。市工商局也变更了大观园的企业登记并颁发了营业执照。金箭公司接管了大观园经营管理权。此后长城公司于1996年1月5日向市外经贸委递交了材料,提出要求恢复其与华长公司在大观园的股东地位。市外经贸委经审查,作出批复,批准长城公司收回其在合营公司中的权益,恢复其与华长公司在大观园公司的股东地位。长城公司便接管了大观园经营管理权。市工商局办理了大观园法定代表人的变更登记并颁发了新的企业法人营业执照。金箭公司不服市外经贸委违法批准长城公司收回股权及市工商局违法变更大观园登记的行为,向法院提起诉讼。一、二审法院以超越职权、事实不清,证据不足为由,作出撤销被告外经贸委批复的判决,以由该批复批准成立的大观园董事会不是申请变更登记的合法主体,其提交的变更大观园法定代表人的申请已不具有合法性为由,作出撤销市工商局变更登记行政行为的判决。同时法院对于金箭公司要求判令第三人长城公司、华长公司立即交出大观园经营管理权的诉讼请求,以该请求不属于本案审理范围为由表示不予支持。判决生效后,金箭公司要求被告工商局执行判决,工商局以法院判决仅有撤销原变更登记行为,而无判令被告颁发营业执照内容为由,拒不执行法院判决。因此,原告在胜诉后很长时间仍然无法进驻大观园,而第三人长城公司也以工商局未变更登记为由仍然占据大观园。
本案的曲直是非问题不是我们讨论的范围,我们感兴趣是,对于被告非法变更许可登记的行为,法院应如何判决?
(一)单纯的撤销判决能否满足原告的诉讼请求?

任何判决形式都是针对诉讼请求而言的,许可案件的判决也不例外。法院作出撤销行政机关变更登记行为的判决,是否能够满足原告的诉讼请求,是否能够达到诉讼目的呢?从原告角度讲,他所追求的并不仅仅是撤销非法的工商变更登记,而是将企业登记状况恢复到变更以前的状态。因此,该项判决就应当是既撤销违法的变更登记,又恢复原来的登记,而不是撤销了之。从被告角度讲,法院撤销了一项变更登记仅仅意味着该变更登记行为违法,但并不意味着自然恢复到原来的登记状况,而且许可登记是行政机关依申请而为的有条件有时限的行为,法院撤销了旧的许可,原告若要取得新的许可(或恢复原来的许可)仍应重新提出申请经行政机关重新审核后才能得到。能否最终得到,仍取决于行政机关的自由裁量权,这是行政权的特点决定的,法院无权干涉。本案之所以出现原告胜诉但难以获得实质利益的现象,关键在于原被告对撤销判决理解不一。显然,法院如果只作出撤销判决是不能满足原告诉讼请求的。
(二)除撤销判决外,法院能否对此类案件作出履行判决?

《行政诉讼法》第54条1款第3项规定:"被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行。"也就是说,履行判决的前提条件是存在不履行或拖延履行的情形。而本案中,并不存在这一前提条件,被告违法变更登记的行为,不履于不履行职责或拖延不予答复的情形,所以依照现行法律规定,似乎不能作出履行判决。
(三)法院撤销判决作出后,被告拒不恢复原告许可权益的,原告可否重新起诉?

理论上说当然可以,对于行政机关违法变更登记的行为,法院撤销后,行政机关应该执行判决,将登记状况恢复到变更以前。如果行政机关拖延不予答复或拒绝这样做,原告可以再行起诉,状告行政机关不履行法定职责,通过履行职责的判决督促行政机关执行前一案件的判决。但是,这一观点在实践中不可行。因为它加重了原告负担,使得原告为一项争议要几度起诉,不符合公正、便民、高效的行政审判原则。
三、明确具体内容的重作判决之可得性

法院除作出撤销判决外,能否判令被告重新作出具体行为?按照行政诉讼法规定,法院作出撤销判决的,可以要求被告重新作出具体行政行为,但法院作出这种判决通常并不要求被告按照法院的意图重新作出行政行为,而是要求在规定的时限内作出与原来不完全相同的行
为即可。就许可案件而言,法院虽然可以对许可案件作出此种判决,但是否能够要求被告重新作出一项明确包含许可内容的具体行政行为呢,法院可否直接判令被告作出恢复原告许可或登记的行为呢?这在很多人看来是不行的。理由是法院可以要求行政机关重新作出具体行政行为,但是不能要求行政机关作出什么样的行为,否则就是司法权侵越行政权,就是干预行政机关的自由裁量。台湾行政法学者中也有持此观点的,"认为行政法院乃司法机关,若代替行政机关作成决定,有侵犯行政权之虞"。①我认为,对于此类许可案件,要具体分析,不能一概论之。行政机关发放许可,恢复被中止、变更、注销的许可,固然要审查申请人是否符合许可条件。甚至有些案件,即使申请人具备条件的,也要受许可数量规

模及额度的限制。所以,能否判令行政机关重新作出许可行为取决于行政机关对该项许可的自由裁量程度。当行政机关对许可的自由裁量缩减为零又不存在非法阻却事由时,法院判令行政机关重新作出具体行政行为是可行的。但行政机关对许可享有自由裁量权时,法院直接判令被告按照法院的意图重新作出具体行政行为似有侵越行政权之嫌。当然,法院判令被告重新许可也是有条件的,即法院对变更许可行为、拒绝许可行为必须进行实质审查,必须对许可条件、程序及许可机关适用法律进行全面审查,在此基础上才能决定行政机关应否实施其许可行为(包括变更、拒绝)。另外,法院要求行

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