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浅论“一事不再罚”原则在税务行政处罚中的运用

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

魏 勇

内容提要:
“一事不再罚原则”是国际上的一项重要责任制度,但我国《行政处罚法》确立的“一事不再罚原则”有其特殊的内涵,本文对其特殊内涵作了积极探索,并借鉴刑法罪数形态理论,将“同一个税务违法行为”(“一事”)作了分类,并结合税务实践,对该分类如何正确适用税务行政处罚作了简要探讨。
关键词:一事不再罚原则 一事 牵连 连续 并合 例外

“一事不再罚原则”是西方国家立法中的一项重要责任制度,其原意是指:“对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据给予两个(次)以上的处罚”。目的在于防止法律规范之间的设定冲突,重复规定处罚,保护当事人的合法权益。[1]

一、对我国“一事不再罚”原则的正确理解
我国《行政处罚法》立法时参考了西方有关行政处罚类似实践,在表述上采取了特殊的技术处理,但没在条文里写上“同一事实和同一依据”文字,并且把不予“两罚”限制在“罚款”二字上。我国《行政处罚法》第24条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”。所以《行政处罚法》第24条可以理解为“对同一违法行为,只能给予一次罚款;无论有多少法律规范对这一违法行为都规定予以处罚,但是罚款只能一次。”简单地说,“一事不再罚”理论在我国已发展为“一事不二罚款”原则。对我国“一事不再罚”原则作逻辑层面的分析会得出以下结论:(1)行为人的一个行为,同时违反了两个以上法律规范的规定,可以给予两次以上的处罚,但如果是罚款,则罚款只能一次,另一次处罚可以是吊销营业执照或者其他许可证照,也可以是停产停业,还可以是没收违法所得,只是不能再罚款了。(2)行为人的一个行为,违反了一个法律规范规定,该法律规范同时规定施罚机关可以并处两种处罚,如可以没收并处罚款、罚款并处吊销营业执照,这并不违反我国行政处罚法规定的“一事不再罚”原则。(3)违法行为构成犯罪的,依法还应予以行政处罚的,仍可适用行政处罚---这是由行政处罚法推导出的结论。[2]
但是,以上三个逻辑层次只是解决了我国“一事不再罚”原则的适用范围和罚种具体运用问题,换言之,解决了“一事不再罚”原则中的“不再罚”问题,但对于如何正确把握“一事不再罚”原则的核心问题,即何谓“同一个违法行为”(一事),却没有明确阐述。目前学术界对何谓“同一个违法行为”共有三种看法:第一,“法律规范说”,其基本观点是“同一个违法行为是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为。[3]第二,“构成要件说”,其基本观点是受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件,则在法律上可以确认已存在一个违法行为,这里的“同一违法行为”不是事实性的,而是法律性的。[4]第三,“违法事实说”,其基本观点是同一个违法行为是指一个违法事实而不是简单地指违反一个法律规范或一个行政管理关系的行为。[5]笔者赞同“违法事实说”的观点,但“违法事实说”并未对事实的内涵作出进一步的界定。“同一个违法行为”是指“一事不再罚”中的“一事”无疑,但这个“一事”过于笼统,需要进一步明确。笔者认为,“一事”应当是指独立的、完整的、客观的“一事”。所谓“独立”,是指违法事实不依赖于其他事实能单独存在;所谓“完整”,是指违法事实的逻辑要件齐备,符合人们的认知习惯;所谓“客观”是指违法事实不以人们的主观意志为转移。所以,“一事”(同一违法行为)不是基于法律的规定,而是根据人们的经验、常识所能判定的“一事”。例如,老太太在公路中间卖猪肉,属于“一事”,但如果老太太在公路中间卖死猪肉则是“二事”,因为“老太太在公路中间卖猪肉”构成独立完整的“一事”,而“老太太卖死猪肉”又构成了独立完整的另“一事”,所以对“老太太在公路中间卖死猪肉”应按二个违法行为以交通法和食品卫生法分别实施行政处罚。因此,笔者认为,将“违法事实说”发展为“独立违法事实说”更为妥当。再如,对于虚开发票偷税的行为,虽然行为人同时违反了税收《征管法》与《发票管理办法》中有关法律规范,且行为人的行为同时符合发票违章构成要件和偷税构成要件,但我们不能认为行为人存在二个相互独立的违法行为:发票违法行为和偷税行为。因为偷税行为不是一个独立完整存在的违法事实,其依赖于虚开发票这个前置事实,离开了这个前置事实,偷税行为将成为“空中楼阁”,所以虚开发票偷税行为人的独立违法事实只有一个:即虚开发票。

二、“一事不再罚”原则在税务行政处罚中的应用
在具体税务实践中,对于一个违法事实可能会触犯不同的法律规范,导致法律规范的竞合问题是很容易碰见的。根据税务实践,借鉴刑法罪数形态的划分方法,笔者将“同一税务违法行为”分为:单纯税务违法行为、牵连税务违法行为、连续税务违法行为、持续税务违法行为和并合税务违法行为五类。
(一)单纯税务违法行为
单纯税务违法行为是指税务行政管理相对人的一个行为只违反了一个税收法律规范。由于单纯税务违法行为,不存在法律规范竞合问题,因而其处理方式较为简单,对此税务机关仅需按违法行为触犯的法律规范给予相应行政处罚即可。例如,纳税人不按规定期限办理纳税申报的行为,税务机关应按《征管法》第62条规定予以罚款。
(二)牵连税务违法行为
指某一行为,以实施一个税务行政违法行为为目的,但其违法的方法、手段或结果又违反了其他涉税行政法律规范。牵连违法行为的特征:1.税务行政管理相对人只实施了一个行政违法行为。2.违法手段、方法和结果分别违反了不同的涉税行政法律规范。3.其手段、方法与结果之间具有牵连关系。在税务实际工作中,牵连违法行为有很多,例如,虚开发票偷税、编造虚假的计税依据偷税、销毁帐簿记帐凭证偷税、少记收入偷税、以非法手段取得的增值税专用发票偷税等等。对于牵连税务违法行为如何正确适用行政处罚呢?下面,笔者以虚开发票偷税的案例为分析线索,谈谈“一事不再罚”原则在牵连税务违法行为中的正确运用。经群众举报,2001年2月份税务稽查局查出纳税人陈某采取大头小尾方式虚开普通发票10份共偷增值税2000余元,陈某的偷税行为事实清楚,证据确凿但尚未构成犯罪,因此,稽查局决定对陈某予以税务行政罚款。显然,本案中陈某采取虚开发票的手段偷税既违反了《征管法》又违反了《发票管理办法》。那么,对其违法行为应如何适用行政处罚呢?稽查局共有四种意见:其一,按《征管法》和《发票管理办法》分别进行罚款。其二,从《发票管理办法》和税收《征管法》中择一重者予以罚款。其三,从《征管法》和《发票管理办法》中任意选择一个予以罚款。其四,仅按《征管法》进行罚款。不难看出,本案争论的焦点在于是按两个法律规范分别处罚还是仅按一个法律规范进行处罚,如果按一个法律规范进行处罚,应该选择哪一个法律规范。本案中,陈某采取虚开发票偷税,虽然同时触犯了两个法律规范,但是,其偷税的结果是由其偷税的手段衍生造成的,按“独立完整违法事实说”观点,其违法行为只有一个独立事实状态,即虚开发票,属于“一事不再罚”原则中的“一事”(即一个违法行为)。根据我国“一事不再罚”原则,不能对陈某按《发票管理办法》和税收《征管法》分别进行罚款,因此,上述第一种观点是错误的。现在来看第二种观点,这种观点赞成只按一

个法律规范罚款,符合“一事不再罚”原则,同时这种观点借鉴了刑法中有关重刑吸收轻刑的数罪并罚原则,并将其推衍为“重罚吸收轻罚”,这种重罚吸收轻罚的竞合处理方式在国外也有规定。例如,德国《违反秩序罚法》第19条规定:“同一行为触犯科处罚锾之数法律,或数次触犯同一法律时,仅得处一罚锾。触犯数法律时,依罚锾最高之法

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