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“收缴”质疑

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

坦白地说,在《公安机关办理行政案件程序规定》公布之前,我从来没有对“收缴”这个词语产生过任何兴趣,因为我所掌握的有限的行政法知识中,并没有对于“收缴”的专门论述。《程序规定》的出台使我不得不问:“收缴”是什么?
一、 考察:现行法律中的“收缴”
我国现行法律中,有十三部法律使用了“收缴”一词。但是在十三部法律当中,“收缴”并不具有统一的使用语境和含义。在这些法律当中,根据“收缴”的主体不同主要具有一下几个用法:
(一)非国家行政机关的组织在一定范围内按照有关规定收取钱物。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条:“乡统筹的收缴方法,村提留的收缴及使用”;第二十二条“水电费的收缴”。
(二)国家司法机关在民事诉讼中对某些财产进行处分措施。《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条“人民法院审理民事案件……可以……收缴进行非法活动的财物和非法所得”。
(三)行政机关或者行政机关授权的机构对于标的物依法采取的占有转移措施。这种用法是最多的,有十一部法律属于这一类。虽然其主体都是行政机关,但是具体用法却具有细致而微的差别。归纳起来,根据收缴标的不同又可以分为:
1.收缴罚款。《中华人民共和国证券投资基金法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国行政处罚法》都有这种用法。(对于罚款的收缴,实际上是行政处罚的执行措施)
2.收缴证照。中华人民共和国食品卫生法第四十条“涂改、出借卫生许可证的,收缴卫生许可证。”
《中华人民共和国拍卖法》第六十八条“本法施行前设立的拍卖企业……逾期未达到本法规定的条件的,由工商行政管理部门注销登记,收缴营业执照。”(以上相当于吊销许可证的执行措施)
《中华人民共和国森林法》第三十四条“对伐区作业不符合规定的单位,发放采伐许可证的部门有权收缴采伐许可证,中止其采伐,直到纠正为止。”(类似于暂停许可或者暂扣许可证)
《中华人民共和国居民身份证法》第十七条“伪造、变造的居民身份证和骗领的居民身份证,由公安机关予以收缴。”
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条“伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的,由公安机关交通管理部门予以收缴。”另外该法还规定:“任何单位和个人不得收缴、扣留机动车号牌。”“公安机关交通管理部门以外的任何单位或者个人,不得收缴、扣留机动车驾驶证。”
3.收缴假金融票证。《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》:“伪造、变造的货币,伪造、变造、作废的票据、信用证、信用卡或者其他银行结算凭证一律收缴,上交中国人民银行统一销毁。”
4.收缴费用。《中华人民共和国药品管理法》第四十一条“检验费收缴办法由国务院财政部门会同国务院药品监督管理部门制定。”(收取的意思,可以理解具体行政行为中行政事业性收费的行政征收)
5.收缴毒品。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十一条“非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的,收缴其非法运输、买卖、存放、使用的罂粟壳”。
6.收缴枪支。《中华人民共和国枪支管理法》第二十六条“配置民用枪支的单位和个人不再符合持枪条件时,必须及时将枪支连同持枪证件上缴核发持枪证件的公安机关;未及时上缴的,由公安机关收缴”(证件收缴应当是吊销的意思);第二十七条“不符合国家技术标准、不能安全使用的枪支,应当报废。配备、持有枪支的单位和个人应当将报废的枪支连同持枪证件上缴核发持枪证件的公安机关;未及时上缴的,由公安机关收缴。报废的枪支应当及时销毁。”
7.收缴车辆警报器、标志灯具。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十七条“非法安装警报器、标志灯具的,由公安机关交通管理部门强制拆除,予以收缴并处二百元以上二千元以下罚款。”(收缴还要并处,能把收缴理解为行政处罚吗?)
8.收缴拼装、报废机动车。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百条“驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的,公安机关交通管理部门应当予以收缴,强制报废。”
9.收缴发票。《中华人民共和国税收征收管理法》第七十二条“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为,拒不接受税务机关处理的,税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。”(收回的意思.)
总之,13部法律对于收缴的用法,可以看出,收缴似乎更多在具体执行中使用,而很难看出收缴是一种独立的行政强制措施。另外国务院数以百计的行政法规,各部委还有数以千计的部门规章使用收缴一词,收缴范围之大,物品种类之多恐怕无出公安之右者。《程序规定》所谓的强制措施“收缴”是那一部法律授权呢?从上述法律来看,公安机关除了对罂粟壳、伪假身份证和车辆证照、非法安装的警报器和标志灯具、非法持有的和报废的枪支、上路行驶的拼装和报废机动车,其他的“收缴”并没有法律依据。
无独有偶,《人民币管理条例》第34条规定:“办理人民币业务的金融机构发现伪造、变造的人民币,如果数量较少,由该金融机构两名以上工作人员当面收缴。”第35条规定:“对金融机构收缴的假币,中国人民银行或者中国人民银行授权的国有独资商业银行的业务机构予以没收。”这里的“收缴”似乎也成了没收前的强制措施。2003年7月1日起正式施行的《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》对于《人民币管理条例》第34条、第35条的内容,予以沿用和细化,银行业内人士认为:没收”与“收缴”在行政法理上,两者并无严格区别,均应认定为行政处罚行为。但在反假货币法规规章中却存在差异,《人民币管理条例》、《假币收缴、鉴定管理办法》人为地设定了两个概念的差异,反而带来一些概念上、理论上的混乱;并提出:法律、法规明应当明确授权国有独资商业银行可以行使假币鉴定、没收权,否则他们只能基于中国人民银行的委托,以中国人民银行的名义来行使对人民币的有关行政管理权限,即使使用“收缴”一语,也不能改变这一事实。
二、剖析:《程序规定》的“收缴”怎么用
首先,《程序规定》延袭了法律对于罚款和暂扣许可证、吊销许可证执照等几种行政处罚执行中的“收缴”一词的语义和用法,对罚款和所吊销的许可证进行收缴,即不是作为典型意义上的强制措施,而十作为行政执行的措施。
其次,《程序规定》与法律授权的收缴范围并没有完全一致。第一百五十二条“主要用于违法活动的下列工具、设备或者涉案财物应当收缴:(一)赌博用的赌具;(二)制作、复制、传播淫书、淫画、淫秽音像制品和其他淫秽物品使用的设备;(三)吸食、注射毒品的器具;(四)倒卖的有价票证或者骗取财物的用品;(五)其他应当收缴的工具和财物。”第一百五十三条“对淫秽物品、毒品和反动、邪教、迷信印刷品等违禁品,一律收缴。”这与前文所说的法律规定的收缴范围是不同的。
再次,用于对于未成年人追赃的收缴,成为“没收非法所得、违法财物”的变通措施。第一百二十六条“不满十四周岁的人有违法行为的,不予行政处罚,但是应当责令其监护人严加管教;有违法所得或者非法财物

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