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《行政许可法》与反腐败

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

(姚魏 上海社会科学院 本文原载于《社会观察》2003年第3期,有删节)

今年8月27日,历经全国人大常委会四次审议,一部备受关注的法律——《行政许可法》获得通过。普遍认为,这部法律是对行政审批改革成果的巩固,是反腐倡廉的重要举措,是政治文明建设的里程碑。自从1989年制定的《行政诉讼法》使我国产生了现代意义的行政法后,《行政处罚法》、《行政复议法》直至现在的《行政许可法》延续了相同的立法理念,即行政法不仅是治民的法,也是治官的法,既要防止相对人滥用权利,又要制约行政主体滥用权力,唯有在平衡理论指导下的行政法才能适应市场经济和民主政治的需要。当前,为了改变行政法权利(力)结构失衡的现状,行政领域的立法力图矫枉过正,淡化管理的色彩,加强控权的力度。《行政许可法》顺应了这一趋势,并且在借鉴以往立法成果的基础上有所创新,为有效抑制腐败提供了法律保障。

《行政许可法》——你能为反腐败做些什么?

行政许可(亦称行政审批)制度是国家对社会经济生活进行管理与控制的重要手段,它可以克服人们的自利行为给社会带来的负外部性,如发放排污许可证;它也可以激励给社会带来正外部性的人增加产品供给,如对专利的许可保护;它还可以抑制社会成员对不具有竞争性与排他性的公共物品的过度消耗,如对私人采矿权的审批。可见,行政审批是国家用来弥补市场缺陷的有效手段,是政府不可或缺的管理工具。可是这项制度却为大多数国人所诟病,人们常常痛陈它的弊端——设定权混乱、重审批轻监管、自由裁量权过大、乱收费等等,更重要的是,行政领域内的腐败大多发生在审批环节上,许多领导干部利用审批权谋取私利。在民众的强烈呼声下,世界上独一无二的《行政许可法》诞生了,它成为廉政制度建设的新亮点,它所确立的诸多原则成为反腐败的“防火墙”。

《行政许可法》确立了便民原则。它从根本上转变了行政机关的角色定位。在计划经济思维模式下,政府把整个社会都纳入到自己的控制范围,垄断着一切社会资源的分配,而配置资源的主要方式就是审批,所以行政机关总是把审批看成是自己的固有权力和对相对人的恩赐。便民原则的确立使得政府既是管理者也是服务者。对符合条件的申请进行审批,政府不应再看作是对申请人的“赋权”,而是法律规定其必须作为的义务。这极大地改变了为官者的权力本位思想,增强了为人民服务的意识,从思想上阻抑了造成腐败的主观条件的生成。更重要的是,它使行政机关利用审批搞腐败的难度加大。仅从行政许可的申请和受理环节我们就可窥见一斑:首先,申请形式没有限定,除当面申请以外,申请人可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等任一方式提出;其次,申请环节大为简化,审批应当由多个机关或者同一机关的多个机构办理的,可以由其中一家统一受理并统一送达,或者集中起来联合办理;再次,受理决定当场作出,若申请材料不合格,必须当场或在五日内一次性告知需补正的内容。可见,便民原则不仅减轻了申请人“跑图章”的负累,而且使申请人与审批机关直接接触的范围减小,次数减少,申请人不必再看办事人员的脸色行事,不给好处不办事的状况也会有所改观,造成官员腐败的客观条件将随之减少。

《行政许可法》确立了许可设立法定原则,即设定许可的内容、主体、程序皆须法定。首先,法律规定只有六类直接关系国家、社会重大利益的事项可以设定许可,而通过社会、市场自行管理以及事后监督就能规范的事项可以不设许可。可见,行政机关不仅把自己专属的行政审批权部分让渡给社会,而且将本属于社会的自治性管理权归还给原主。腐败就是利用公权谋取私利,权力越大腐败的机会也就越多。政府的审批权随着放权、还权的过程逐步萎缩,以权谋私的现象将减少。同时,市民社会的兴起可以形成一支外部监督力量,这对反腐败的作用也不可低估。其次,行政机关不论层级高低都热衷于设定审批,这成为部门腐败的最大根源。“权力部门化,部门利益化,利益法定化”就是对这种现象的概括。大量设定审批的背后是巨大的利益驱动,多一项审批就多一项收费。今后,行政许可只能由法律、行政法规和地方法规设定,规章的设定权被基本排除(只有省级地方规章可设临时性许可),这些做法不仅使地方和行业的保护主义有所收敛,而且让贪官污吏难以敛财。再次,《行政许可法》对设定许可的程序作了严格的规定,最值得一提的是,在设定许可之前应当通过听证会、论证会的形式听取民意。这就兼顾了管理的需要和老百姓的利益,减少了专门为收费而设定的许可事项,抑制了腐败现象的发生。

《行政许可法》确立了程序正义原则。因为法律不可能为所有的许可事项规定实体要件,所以审批行为更具自由裁量性,容易使审批者滥用职权。程序正义原则将使制度缺陷得到有效弥补。第一,审查受时间限制。行政机关除当场作出许可外,审查的时限是20日,联合审查的时限是45日(经批准可分别延长10日和15日,但是应当告知理由)。用拖延战术迫使申请人给好处的做法行不通了,违反审查期限的人员必将受到追究。第二,政务必须公开。一方面,行政许可的规定应当公布,未经公布的,不得作为实施行政许可的依据;另一方面,行政机关作出的行政许可决定,应当予以公开,公众有权查阅。俗话说,阳光是最好的防腐剂。有了公开制度,腐败就无处藏身。第三,推行听证程序。告知、回避、公开、说明理由等规定都强化了行政机关程序上的义务,更体现了听证是一种更加公平的准司法程序。这不仅有利于查清客观事实,更加公正地作出裁判,而且能顾全申请人、利害关系人各方面的利益和要求。在一定程度上,听证制度限制了行政机关的自由裁量权,防止了权力的滥用。

《行政许可法》确立了审批与监管并重原则。一方面,上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督,另一方面,行政机关应当加强对被许可人从事许可活动的监督。从经济学的眼光看,在权钱交易下,贪官与企图通过不正当手段获得审批的人形成了博弈关系,他们都存在利益最大化的倾向,且一方在选择策略时要判断另一方的行动模式。在重审批轻监管的情况下,行贿方考虑到只需一次性买通审批人就可一劳永逸地获益,受贿方也认为自己有利可图,因而交易达成。在审批和监管并重的情况下,受贿方的行为模式被法律强制改变,定期监督相对方既是其权力也是其义务,而行贿方为了让“不当得利”维持下去,就要支付更多的“成本”;当支出超过预期可得利益时,他的最优选择就是把行贿的支出转移到待审项目的完善上,使之真正达到审批的要求。因此制度改进后的博弈结果使得腐败现象减少,社会收益增多。可以预见,最近经常发生的烟花厂爆炸、学生食物中毒的事故,在审批部门加强长效监管后,一定会大幅度减少。

此外,《行政许可法》还确立了诸如信赖利益保护、权责一致等许多原则,在此不作赘述。可见,从法律上防止行政许可过程中出现的腐败现象,是《行政许可法》立法的最基本的出发点;《行政许可法》所确立的各项原则,也确实从各个角度有效地实现着这个立法目的。


《行政许可法》——你是反腐败的灵丹妙药吗?

《行政许可法》的确是一部反腐败的力作,将为我国的廉政制度建设作出贡献。但是,如果你认为,它是反腐败的灵丹妙药,能根治腐败,那就错了。笔者认为,反腐败从来就没有灵丹妙

药。世界上的任何国家,即使政治非常民主、制度十分健全,腐败依然会发生。任何制度都只能从不同角度抑制某一部分腐败,这就好比我们不能拿一种抗生素对付所有的细菌。反腐败是一个长期的艰巨的政治任务,是一个需要全人类共同克服的世界性难题,是一个由林林总总、互为倚重的多种制度构架而成的系统工程。

从腐败发生的范围来看,《行政许可法》不可能防止所有的腐败。所谓腐败就是一切利用公权谋取私利的不正当行为。从公权的性质来看,腐败包括了国家机关的腐败,执政党内的腐败,还有其它拥有公权的组织的腐败;从谋私利的主体来看,腐败包括了集体(部门)腐

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