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收容遣送工作不宜继续保留

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

收容遣送是民政、公安部门对符合条件的人员予以收容并遣送回原户口所在地的一种行政强制措施。按照1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,收容遣送工作主要是救济、教育和安置城市流浪乞讨人员。1991年,国务院发布了国(91)48号文件《关于收容遣送工作改革问题的意见》,将收容遣送的对象扩大到三证(身份证,暂住证,务工证)不全的流动人员。虽然收容遣送工作在维护城市社会治安和秩序方面起到了积极作用,但随着我国“依法治国”方略的推行和对人权保护的日益重视,收容遣送工作也需要重新审视。目前,这项工作面临的问题主要有:

首先,它与新出台的《立法法》相矛盾。今年3月15日由全国人大通过的《中华人民共和国立法法》第8条规定:对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。第9条规定:全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要,对部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。《立法法》已于7月1日正式生效。椐此,现行的收容遣送已经失去法律依据,因为它属于剥夺和限制公民人身自由的强制措施,而依据的仅仅是国务院的有关文件,却没有任何法律对此作出规定。

其次,它也不符合联合国《公民权利和政治权利国际公约》的要求。我国已于1998年10月5日签署了《公民权利和政治权利国际公约》,该《公约》第9条规定:“除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”
根据联合国有关机构的解释,这里的“法律”,是指立法机关制定的法律;这里的“程序”,是指经过合格的法庭审理。另外,《公约》第12条还规定:“在一国领土内合法居留之人,在该国领土内有迁徙往来之自由及择居之自由。”收容遣送的对象并没有违法犯罪行为,对他们采取强制收容遣送措施,显然不符合《公约》的上述规定。

再次,它不利于人权保护。收容遣送由公安部门负责收容,民政部门负责审查、管理和遣送。其对象主要包括两部分人:一是三证不全的流动人员,一是流浪乞讨人员。无论哪种人员,他们都没有违法犯罪行为。而一旦被收容,即使按照目前民政部的规定,省内的一般10天之内遣送走,省外的一般1个月之内遣送走,被收容遣送者也要在收容遣送站内呆上10天至1个月之久,更何况实践中超期遣送的非常普遍。而且,各地的收容遣送站条件都很差,被收容遣送者常常几十个人挤在一屋,里面的卫生、治安都成问题。有的被收容者思想不通,认为自己又没有犯法,只因丢了某个证件,就要被抓起来,抵触情绪很大,甚至出现以头撞墙等轻生念头或行动;有的被收容者因为觉得不光彩,担心被亲朋好友知道,误认为自己在外面犯了法,故在遣送途中想方设法逃跑,甚至酿成恶性事端。

1996年我们修改刑事诉讼法时,已经废止了刑事诉讼中的收容审查制度。当时决定废止这一制度,并不是因为它对我们打击犯罪、维护社会治安没有用处,主要是考虑到该制度在实践中对人权所造成的严重威胁和侵害,弊大于利。实践证明,废止这一制度后,通过提高公安机关的执法水平,并没有出现当时有的同志所担心的副作用。现在,既然连刑事诉讼中的收容审查都废除了(刑事诉讼中的收容审查是针对有犯罪嫌疑的人),那么对连犯罪嫌疑人都够不上的三证不全人员和流浪乞讨人员,又有什么理由来对他们进行强制收容呢?既然连公安机关都没有了收容审查权,那么民政部门就更不应该拥有这样一项剥夺人身自由的权力了。

因此,笔者认为,收容遣送已经不符合我国现今形势发展的需要,应当尽快予以取消。今后,对于一般三证不全的流动人员和流浪乞讨人员,只要其没有违法犯罪行为,就不能对其采取强制收容措施。对于那些有犯罪嫌疑的,可以按刑事诉讼法的有关规定,实行拘传、取保候审、监视居住甚至拘留、逮捕;对于那些有违反治安管理行为的,可以按照《治安管理处罚条例》的有关规定处理(目前全国人大常委会正在修订《治安管理处罚条例》,可以考虑将丐帮组织纳入该法的调控范围,规定公安机关有权对其组织者和骨干分子予以治安处罚并强行谴送回原居住地);对于那些非法举行集会、游行、示威的,可以按照《中华人民共和国集会游行示威法》第33条等有关条款的规定,由公安机关作强行遣送回原地等处理;而对于那些流落社会的精神病人,痴、呆、傻人员,以及因灾荒或者家庭虐待被迫流落他乡的,则可由民政部门采取相应的救济措施,如为精神病人和痴、呆、傻人员联系家属,为因灾荒而出逃的人员解决生活出路,为受家庭虐待而出走的人提供必要的道德和法律支持,但无论如何,这些都不是强制性的处罚或制裁措施,而是带有福利和救济性质的人道主义体现。


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