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继续盘问、留置制度刍议

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

刘辉


一九九五年二月二十八日第八届全国人民代表大会常务委员会第12次会议审议通过的《中华人民共和国人民警察法》规定公安机关为维护社会治安秩序,有权对符合法定条件的有违法犯罪嫌疑的人员行使继续盘问权、留置权。按照《人民警察法》第9条的规定,公安机关的人民警察在维护社会治安秩序时对于经当场盘问仍然不能证实或排除被当场盘问人的违法犯罪嫌疑,同时符合规定的四种条件时,将被当场盘问人带至公安机关,经该公安机关负责人批准,将被当场盘问人留置在公安机关,以保证继续盘问的顺利进行。留置盘问权主要包括两方面的内容。一方面是公安机关的人民警察经该公安机关负责人批准,有权对有违法犯罪嫌疑的人予以扣留,另一方面是公安机关的人民警察对被留置人继续进行盘问调查。公安机关行使继续盘问和留置权必须遵循如下程序:{一}公安机关人民警察在执行追捕逃犯,调查案件,巡逻执勤,维护公共场所治安秩序,现场调查等职务活动中,发现有形迹可疑,有违法犯罪嫌疑的人员;(二)经出示表明自己人民警察身份的工作证件,对发现的嫌疑对象进行当场盘问;(三)经当场盘问,仍不能证实或排除嫌疑对象的违法犯罪嫌疑,同时符合《人民警察法》规定的四种条件时,将嫌疑对象带至公安机关,经该公安机关负责人批准,对嫌疑对象予以留置、继续盘问。继续盘问和留置制度的实施,对于公安机关打击犯罪,维护社会治安秩序提供了重要的法律支持和制度保障。但在《人民警察法》的实施过程中,超范围留置,随意留置现象层出不穷,个别公安机关甚至把留置作为一种扣押“人质”的手段,严重侵犯了公民的人身自由权利。同时,随着公民依法维权的意识不断增强,继续盘问和留置制度中存在的问题,又常常将公安机关及其人民警察置于非常不利的位置。在当前贯彻“三个代表”重要方针和依法治国方略深入人心之际,为切实保护公民的合法权益不受侵犯,有必要对《人民警察法》规定的继续盘问和留置制度中存在的法律问题进行深入探讨,以便更好地打击犯罪,保护人民。因此,笔者以为,由于《人民警察法》第九条规定了继续盘问和留置制度,这在客观上就产生了一系列的法律事实和法律后果,再加之在实际执法中一些不规范的行为,更加引起了人们对继续盘问制度所产生的法律后果的关切,对于继续盘问和留置制度在法律性质、法律后果、救济制度、适用对象、法律程序等方面的问题值得进行深入探讨。
需要说明的是,本文在对继续盘问和留置制度进行讨论时,力图站在既保护公民的合法权利、规范公安机关依法行政,又适合我国国情、有利于公安机关打击犯罪、保护人民的角度。
一、 继续盘问和留置的法律性质
继续盘问和留置制度是由《人民警察法》第9条规定的。公安部在随后发布的《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中又特别规定:“经县级以上公安机关批准,公安派出所,城市公安分局和县(市)公安局可以设留置室”。据此,有人就理解为在事实上就形成继续盘问和留置制度的实际内容为:被盘问人经该公安机关批准继续盘问后,即被留置于留置室,以便继续盘问。在留置室的设置中,公安部规定,留置室必须具备“安全、卫生、通风、采光”等基本条件。正是出于安全考虑,留置室一般都是“铁门、铁窗、铁锁”。很明显,对于公民和社会而言,继续盘问和留置的现实意义就是公安机关以限制人身自由为手段对被继续盘问人进行留置以以保证继续盘问得以顺利进行的一种强制性法律措施。于是,他们就提出这种强制措施是行政强制措施还是刑事强制措施的问题?
在回答这个问题之前,特别需要引起注意的是,《人民警察法》并没有明确规定继续盘问等同于留置,也没有对继续盘问和留置的法律含义予以明确,同时也没有规定对继续盘问人必须采取留置手段。当然,《人民警察法》在这发面做了模糊处理,具体原因在此暂不讨论。依笔者理解,继续盘问和留置是两种不同性质的法律行为。继续盘问是一种警察调查权(中国人民公安大学教授余凌云在《警察调查权之法律控制》一文中就明确指出继续盘问制度是警察调查权),留置是一种行政强制措施。
继续盘问既然是一种调查权,那么,被调查对象既可能是自愿配合调查,也可能是被强制接受调查。也就是行政法学上的任意性调查和强制性调查。任意调查,是运用最为广泛的一种调查方法,指纯粹依赖被调查人协助和同意而进行的调查;强制性调查即是指依赖强制性手段迫使被调查人接受调查。表面上看,好像继续盘问是强制调查,但如前所述,《人民警察法》并未规定对被继续盘问人必须留置,那么也就可以理解为如果被继续盘问人自愿接受公安民警继续盘问,那么,继续盘问就是一种任意性调查;反之,只有当被继续盘问人拒绝配合公安民警继续盘问时,继续盘问才会是一种强制性调查。
当前的一种通行的观念是把留置与继续盘问相等同,这于公安机关依法执行职务是极为不利的。因为留置作为一种行政强制措施,将会引起一系列的法律后果,这在后面再讨论。我们先来看看为什么说留置是一种行政强制措施。
关于对留置的法律性质的认定,《人民警察法》没有作处明确的规定,对于其法律性质的认识,应当说是走过一段曲折的道路。最初就有人不承认留置是一项行政强制措施,而认为是一项刑事强制措施。
我们知道,刑事强制措施来源于《刑事诉讼法》的明确规定。根据《刑事诉讼法》第六章的有关规定,刑事强制措施只有如下五种:拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕。很显然,留置盘问措施不是刑事强制措施。
根据《人民警察法》第6条的规定,公安机关具有双重职能,一是刑事侦查职能,即公安机关有权对其发现的犯罪事实立案并采取侦查所需的法律措施;二是行政管理职能。公安机关行使继续盘问和留置权是一种行政行为,这一点在理论上应当没有分歧。1997年公安部在下发给各公安机关的《公安机关人民警察基本系质考试复习题要》(公安部政治部编)一书中给留置所下的定义是:“留置是指公安机关为维护社会治安秩序,在一定时间内对被盘问人依法进行继续盘问的一种治安行政措施。”这里我们注意到,公安部政治部在定义中并未使用“强制”二字 。那么,留置盘问究竟是不是一种行政强制措施?
行政法学上给行政强制措施的定义是:“行政强制措施,系指国家行政机关为维护和实施行政管理秩序,预防和制止社会危害事件与违法行为的发生与存在,依照法律法规的规定,针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为、及财产进行临时性约束或处置的限权性强制措施行为”。行政强制措施作为一种独立的具体行政行为,又作为行政强制行为的一个构成要件,具有下列法律特征:1、强制性。它意味着当行政机关实施强制措施时,对象人具有隐忍的义务,否则要承担法律后果;2、非处分性。它一般是限制权利,而不是处分权利;3、临时性。强制措施都是一种中间行为,而不是最终行为;4、实力性。以作为物理性的动作为特征,如对人身的约束。仔细分析一下,留置的特征与行政强制措施的特征完全吻合。1、强制性。它是不以被盘问人的意志为转移的;2、非处分性。《人民警察法》第9条明确规定:“经继续盘问,公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其它强制措施的,应当在前款规定的期间作出决定;在前款规定的期间不能作出上述决定的,应当立即释放被盘问人。”由此可见,留置具有非处分性;3、临时性。留置的时间一般为24小时,最长不超过48小时。可见

,它只是一种临时性限制人身自由措施;4、实力性。留置措施是由公安机关负责实施,被留置盘问人在留置期间人身失去自由。
很显然,从理论上来讲,留置是一种行政强制措施。
近几年来,公安部在一些规范性文件中已经明确承认留置是一项限制人身自由的强制措施,如1998年10月13日公安部批复给北京市公安局的《关于盘问

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