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通信行政执法的复议监督

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

复议机关在收到行政复议申请书后,应在程序上作出以下行为:
(1)审查复议申请
第一,审查复议申请书的期限应在接到行政复议申请后五日内进行。这样规定体现了行政行为的高效原则,对促使行政机关及时对复议申请书进行审查有着重要的法律意义。
第二,审查复议申请是否符合法定条件。主要包括:申请人的申请是否符合受案范围;申请人的复议申请是否属于本通信行政机关管辖;申请人的申请是否符合法定的复议条件;申请人的申请是否符合法律规定的期限;申请人在提出申请之前是否已向人民法院提起诉讼。
(2)处理复议申请
经过对复议申请的审查后,通信行政机关应当在法定期限内分别作出如下处理:
第一,对于符合法定申请条件的,行政复议申请自行政机关收到之日起为受理。这时通信行政机关应制作《通信行政复议申请受理通知书》,分别送达申请人和被申请人。
第二,对于不符合法定申请条件的,行政复议机关可依法决定不予受理。不予受理应当制作不予受理决定书,并载明不予受理的理由。申请人不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。
第三,对于符合法定条件,但不属于本行政复议机关受理的行政复议申请,告知申请人向有关行政复议机关提出。
(3)受理过程中的行政监督
公民、法人或者其他组织对通信行

政机关的具体通信行政行为不服,向通信行政复议机关提出通信行政复议申请,这是宪法和法律赋予他们的法定权利。但是由于长期以来通信管理一直处于政企合一的局面,以致出现通信行政复议机关怕惹火烧身或者官官相护等原因,随意拖延受理通信行政复议申请,甚至拒绝受理公民、法人或其他组织依法提出的行政复议申请。这种状态,既偏离了通信行政机关为社会主义市场经济服务宗旨,也偏离了促进通信发展的原则。因此,如果不从法律制度的设计上加强监督机制,势必影响通信行政机关依法行政和通信行政复议制度作用的发挥。在这方面,《行政复议法》对以前的《行政复议条例》的有关规定作了相当大的完善。
根据《行政复议法》第二十条的规定,申请人选择了申请复议后,复议机关无正当理由拒绝受理或者不予答复的,可通过行政机关系统内部的干预和监督获得解决。这里讲的“正当理由”,应理解为《行政复议法》规定的申请行政复议的法定条件。凡是符合复议法规定的行政复议申请条件的,除不属于本行政机关受理,应告之申请人向有关行政复议机关提出外,都应当无条件的受理,绝不能以“正当理由”为由而拒绝受理或不予受理。
3、通信行政复议的审理
通信行政复议的审理原则上采用书面审理的原则,即不传唤申请人、被申请人、证人或其他复议参加人到复议机关。由于书面审理只能通过书面材料及提供的其他证据材料来进行分析、审理,因此,要求申请人、被申请人提供的材料要尽量详细全面。《行政复议法》之所以规定行政复议案件的审理,以书面审理为主,主要是考虑到:(1)行政复议遵循效率原则,要求整个过程都体现便民、及时的特点,这就不能使复议活动完全适用类拟于司法程序的审理方式;(2)行政复议活动是行政系统内部解决行政争议的活动,作为同一系统的复议机关与作出具体行政行为的行政机关对一些专业性、技术性较强的争议问题较容易沟通,一般无需从外面聘请证人及技术人员来证明、鉴定等,因此,往往无需通过复杂的审理方式来求得对具体问题的认定和把握;(3)行政复议以书面审理为主不同于行政诉讼、民事诉讼的书面审理,后者必须以事实清楚为条件,前者不一定以事实清楚为前提条件,而是审理复议案件最一般的法定方式。
但是,书面复议有利也有弊,例如遇有重大、复杂的案件时,无法听取申请人、被申请人和第三人的意见。为此,《行政复议法》在规定了以书面复议为主的前提下,又规定了直接审理复议的情形,一般情况适用直接审理复议的情况主要有:(1)申请复议的案件案情复杂,涉及面广,影响较大;(2)申请人和被申请人都要求或者一方要求到复议机关来说明情况,复议机关认为确有必要的;(3)要求申请人和被申请人及有关人员到复议机关说明情况较为方便的。例如有关人员和复议机关在同一地点;(4)行政复议机关负责法制工作的机构认为书面复议确实难以正确作出复议决定的情况。
无论是书面审理还是直接审理并不是固定不变的,有的复议案件,开始采用书面形式审理,但随着对案情的逐步深入了解,发现情况复杂,需要请有关人员调查,也可以转为直接审理复议。因此,是采用书面形式还是采取直接方式,应根据申请人的请求以及各个案件的实际情况而决定。但基本的原则,要体现“以书面审理为主,以直接审理为辅”的原则。尤其是我目前实行两级通信行政执法体系,大量的具体行政行为由省级通信行政管理部门作出,因此,行政复议的直接审理,是很难实现的。
为了保证审理工作合法、顺利地进行,复议机关在受理案件后,开始审理前,应作一些必要的准备工作,其中重要的一项便是将申请复议副本或者复议申请笔录复印件发送被申请人,《行政复议法》规定的期限是复议机关自行政复议申请受理之日起七日内完成这一工作。这里需要提出的是,申请笔录复印件实际上是就口头申请而言的,这是《行政复议法》对于方便广大行政管理相对人行使行政复议权,而特别设立的一种申请方式。为了保证复议的效率和质量,让被申请人尽早收到申请书,以便其准备有关作出具体行政行为的材料和证据,提交答辩书。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔复录印件3日起10日内,向通信复议机关提交答辩书以及作出具体通信行政行为的全部证据、依据的法律规范和其他有关材料。
关于通信行政复议中的举证责任,《行政复议法》没有明确规定,但笔者认为《行政诉讼法》第32条中有关作出具体行政行为的行政机关负有举证责任的规定应适用于行政复议中,这是因为:
(1)行政行为的构成要件要求具体行政行为符合法定程序的一个最基本规则是先取证后裁决,也就是讲被申请人作为行政机关,其所作出的具体行政行为,必须有事实依据和法律依据,否则即构成违法。因此,当通信行政机关作出行政行为被申请复议时,其首先应当举出充分的事实材料证明其行政行为的合法性,这是被申请人承担举证责任的基础。
(2)在通信行政法律关系中,通信行政机关居于主动地位,申请人处于被动和服从的地位,申请人通常无法知晓被申请人是依据哪些事实和规范性文件作出具体行政行为,因此,申请人将无法或很难收集到证据和有关通信规范性文。
(3)在通信行政法法关系中,通信行政机关的举证能力比申请人要强,在一些特定情况下,申请人几乎没有举证的能力,有的通信行政案件的证据需要很强的技术手段和专业知识才能取得,而这些申请人是无法实现的。例如:关于EDI(电子数据交换业务)的认定,目前我国没确切统一的界定。国际标准化组织(ISO)把EDI描述为:“将商业或行政事务的处理按照一个共识的标准,形成结构化的事务处理或报文数据格式,从计算机到计算机的电子传输方法”;国际电报电话咨询委员会(CCITT)曾把EDI定义为:“从计算机到计算机之间结构化的事务数据互换”。而我国中央通信行政主管机关在综合以上两种定义后,将EDI解释为:“一种把贸易或其他行政事务处理的信息和数据按统一规定的格式形成结构化的事务处理数据,通过公用电信网在有关用户计算机之间进行交换和自动处理完成贸易或其它行政事务处理的全过程”。象这些规定都是申请人很难收集到的。
要求被申请人负主要举证责任,并不排除申请人举证的权利,作为申请人,在申请行政复议时证明自己的主张,是申请人的权利,应依法得到保护。申请人起码对被申请人作出的具体通信行为以及由于被申请人的具体通信行政行为给申请人造成损害的事实进行举证。关于被申请人的举证责任已在“通信行政复议的基本制度”中进行了论述,这里就不再赘述。关于举证规则,应按最高人民法院的有关司法解释为准。
通信复议机关在审理通信行政复议案件时,应以法律、行政法规、地方性法规和规章为依据。这里所讲的法律是狭义的法律,即全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件。法律的效力仅低于宪法,在我国法律体系中居第二层次。法律一经通过一定方式颁布实施,在全国范围内具有普遍的约束力,任何机关、团体、单位、个人都必须严格遵守执行;行政法规是国务院制定和颁布的有关行政管理活动的各种法规的总称。制定行政法规,是

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