我国风险投资机制的建立与立法研究

我国风险投资机制的建立与立法研究

　　【内容提要】科教兴国战略要求我国建立相应的风险投资机制。我国风险投资机制的建立应采用“官助民营”的模式；应发挥政府的积极作用；建立风险资本市场；加快风险投资立法。我国目前的风险投资立法主要包括两个方面，即在对现有相关法律法规修改、补充和完善的基础上，制定《中华人民共和国风险投资法》。
【关  键  词】风险投资/机制/立法/完善
　　随着科教兴国战略在我国的逐渐实施，风险投资已经成为我国经济和社会生活的一个重要内容。目前，中国正在形成一股风险投资热潮，风险投资在我国经济发展和改革中的重要性正为越来越多的有识之士所认识。如何顺应世界经济和科技发展的趋势，适应国际竞争的需要，建立和推进我国的风险投资机制，完善我国风险投资立法，已成为摆在我们面前的一个重要课题。
　　一
　　根据美国全美风险投资协会的定义，所谓风险投资(venturecapital)，是指由职业金融家投入到新兴的、迅速发展的、有巨大竞争力的企业中的一种权益资本。国际经济合作和发展组织(OECD)则将风险投资定义为，凡是以高科技与知识为基础、生产与经营技术密集的创新产品或服务的投资。从投资行为的角度来讲，风险投资是把资本投向蕴藏着失败风险的高新技术及其产品的研究开发领域，旨在促使高新技术成果尽快商品化、产业化，以取得高资本收益的一种投资过程。从运作方式看，是指由专业人才管理下的投资中介向特别具有潜能的高新技术企业投入风险资本的过程，也是协调风险投资家、技术专家、投资者的关系，利益共享、风险共担的一种投资机制。风险投资是投资的一个组成部分，与商业银行有相似之处，但它与商业银行有明显的不同：银行家总是回避风险，而风险投资家则试图驾驭风险。银行在贷款前，总是向借贷者要求财产抵押，而风险投资家则是一旦看准了一个公司或项目有前途，他们就会投入资本，同时他们还会帮助他们所投资的公司的经营管理。风险投资也不同于创业投资：风险投资是投资于企业的整个周期，比创业投资更广泛，而创业投资则只局限于企业的创业阶段，可以认为，创业投资只是风险投资的一个阶段。
　　风险投资实质上是一种高科技与金融相结合，将资金投入风险极大的高新技术开发生产中，使科技成果迅速转化为商品的新型的投资机制，是高新技术产业化过程中的一个资金有效使用的支持系统。风险投资与传统的投资理念截然不同，它具有以下几个基本特征：(1)投资方向主要集中于高科技领域。(2)投资对象主要是新兴的、具有潜在高成长性的中小企业。(3)投资方式以股权形式为主。(4)高投入、高风险、高收益的投资。(5)以公开上市为主要形式获得收益并退出投资。(6)重视运用激励、约束机制。
　　风险投资的基本功能是为高科技成果应用型中小企业提供其创业和发展所必须的股权资本。其具体功能表现为：(1)“资金放大器”。它能够将若干投资者的分散资金聚集起来投入风险企业，通过成功的运作，获取比投入高出许多倍的收益。(2)“风险调节器”。主要体现在：资金分散，降低单位投资主体的风险承担强度：通过风险调节手段，均衡投资项目，降低经营管理风险。(3)“企业孵化器”。主要体现在：参与创业，协助经营管理，减少企业的创业风险；为企业生存创造良好的环境，使其走向成熟。
　　风险投资机制由风险投资公司、风险企业、风险资本市场、政策法规和其他政治因素等基本要素所构成的有机体系。其基本运作过程是，以风险投资公司为中枢，广泛吸收资金，形成风险基金，选择具有高成长潜力的高新技术企业进行创业投资，同时参与企业的经营管理，使企业借助专业化的管理及充足的资金迅速发展，在企业发展成熟后，风险投资公司通过资本市场转让企业的股权并获取高额利润，从而撤出在企业的投资。发达国家近年来逐渐形成了一整套适应技术创新的风险投资机制。其具体思路是：(1)通过募集风险投资基金来提供创业资金；(2)组建专门从事高新技术创业经营的、由风险投资家管理的风险投资公司；(3)同拥有新技术、新产品发明成果的技术专家结合，形成风险投资企业，技术专家以技术入股，风险投资公司以参股方式参与创业投资；(4)运作资本以求最大化，在相应的证券市场扶持创业成功的高新技术风险企业上市，通过股票的大幅升值回收风险投资，并使投资者、风险投资家、创业者获取高额回报。另外，根据高新技术企业的生命周期以及每个时期所需资金的性质和规模的不同，可以将风险投资划分为四个不同的阶段即：种子期(seed  stage)、导入期(start—up  statge)、成长期(expansion  stage)和成熟期(mature  stage)，每个不同阶段所需的资金来源不同，资金的需要量不同，运作方式不同，风险和收益也不同。
　　风险投资发祥于美国，成立于1946年的“美国研究与发展公司”(ARD)是世界风险投资的第一个里程碑，ARD因为成功的支持了数字设备公司(DEC)而享有盛名。风险投资的第二个里程碑是1958年美国政府通过的小企业投资公司法，使小企业投资公司能够享受税收优惠和政府软贷款，以鼓励其投资于高科技及相关工业。而1962年成立的Drape  &Johnson  Invesment  Co.开创了至今仍然广泛使用的管理风险基金的模式，成为风险投资发展的第三个里程碑。1973年国家风险投资协会(NVCA)的成立，标志着风险投资在美国国民经济中正式成为一个新兴的行业。70年代一些非常成功的风险投资项目，如苹果电脑、英特尔和联邦快递等，纷纷在80年代初上市，为其投资者带来了超过20%的年回报率，与其他机构投资者特别是养老金在同期的欠佳表现形成了鲜明对比。由此产生了极大的示范效应，对美国及其他国家风险投资的发展产生了重大的影响作用。时至今日，风险投资已经成为美国经济尤其是高新技术产业的推进器，为美国经济的持续发展起到其他行业无法替代的作用。NVCA的研究表明，进入90年代，美国风险投资企业的数量持续上升，投资规模也在不断增加，风险投资在美国得到迅猛发展。到1997年底，美国300多家风险投资公司先后向2700多家企业注入了128亿美元风险资金，目前进入全球信息技术产业前100名的大公司，包括英特尔、微软、惠普、雅虎等一大批世界知名企业，都是风险投资成功的例子。1998  年全年，美国风险资本投资额超过125亿美元，有1800家公司获得风险资本融资。风险投资已经成为美国经济新发展的基石。在美国的影响和带动下，其他主要资本主义发达国家如英国、法国、德国、加拿大、日本等的风险投资最近二十年来都得到巨大的发展，为本国高新技术企业和本国经济作出巨大贡献
　　二
　　我国的风险投资开始于80年代中。1985年，中共中央在《关于科学技术体制改革的决定》中指出：“对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作，可以设立创业投资给予支持。”同年9月，

国务院批准成立了我国第一家风险投资公司——中国新技术创业投资公司（简称中创），这是一家专营风险投资的全国性金融机构。1991年国务院在《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》中指出：“有关部门可以在高新技术产业开发区建立风险投资基金，用于风险较大的高新技术产业开发。条件成熟的高新技术开发区可创办风险投资公司。”这标志着风险投资在我国已受到政府的高度重视。1996年我国颁布实施《中华人民共和国促进科技成果转化法》，该法第21条以法律条文的形式对我国的风险投资加以规定。
　　目前，我国正在实施科教兴国战略，风险投资作为科教兴国战略的一个组成部分，已引起社会各界的高度重视。1998年两会期间，民建中央提交的“尽快发展我国风险投资事来”的提案，被列为政协一号案，在国内外引起了强烈的反响。党中央也高度重视风险投资在科教兴国战略中的重要作用，1999年11月中央经济工作会议,提出要加快实施科教兴国战略，并为此确立了2000年的五项主要任务，其中第三项主要任务提出“要继续增加科技投入，引导社会资金参与科技开发，建立和完善发展高新技术产业的风险投资机制，逐步形成多元化的科技投资体制。”可见，在我国建立风险投资，已提上了党和政府的议事日程，这是我国顺应时代潮流的必然要求。
　　社会经济的发展已经步入知识经济时代，知识密集型产业和高科技企业成为知识经济时代的支柱产业，成为经济可持续发展的推动力，成为一个国家取得长期竞争优势的决定性因素。而风险投资机制正是知识经济的重要支持体系，是高新技术产业发展的“助推器”、经济增长的“发动机”。在我国，建立风险投资，对我国顺应世界科技发展趋势，适应国际竞争，促进和加快高科技商品化、产业化，增强我国企业竞争力，保护我国民族工业都有重要意义。
　　从我国当前实际看，建立具有中国特色的风险投资机制，应着重研究和解决以下问题：
　　（一）模式选择。从世界范围看，不同国家由于在技术创新的力度、政府参与风险投资业的程度、资本市场的融资方式等方面各不相同，因此，各国结合自己的国情形成了各具特色的风险投资发展模式。大体有美国的“官助民营”模式、日本的“官民结合”模式和西欧的“大企业联合、政府参与”模式。
　　从我国情况看，采用“官助民营”的模式较为可行。当前，为发展我国的风险投资业，政府采取了许多积极措施，其中之一就是政府直接参与风险投资，包括成立“官办”的风险投资公司，或者由国家提供风险投资基金（或创业基金）。如1999年6月，我国启动首期10亿元科技型中小企业创新基金，辽宁省政府从1999年开始每年拿出2亿元，用5年时间共拿出10亿元作为引导资金，建立起具有一定规模的辽宁省科技风险投资资本金，广州市也成立了广州科技风险投资有限公司，该公司注册资本3亿元，出资人是广州市政府和广州市经济技术开发区。以上可看出，我国目前的风险投资“官办”色彩非常浓厚，这从某种程度上推进了我国的风险投资业，但这种模式在我国并不可行。1985年成立的中创公司是典型的“官办”风险投资公司，但该公司却因经营不善，严重亏损导致资不抵债，最终于1998年被迫关闭，其教训是非常深刻的。我国风险投资不宜“官办”，是因为，首先，我国国有企业改革的方向就是逐渐从竞争性领域退出，而风险投资业是具有高风险的竞争性行业，由国家经营风险投资公司，显然与国企改革的方向不符。第二，尽管各地“官办”风险投资公司对其投资范围和项目都有严格规定，但由于经营管理者对经营业绩不承担任何责任，也不对任何人负责，因而无法形成激励和约束机制，加上法制不健全，缺乏必要的监督机制，这就容易出现经营管理者在投资中的轻率行为，甚至出现“关系投资”的腐败现象，最终导致国家资金的浪费。第三，风险投资是一种纯市场行为，它承认风险，让更多的投资者去承担能够接受和承担的风险。而由国家承担风险的单一投资主体形式即“官办”形式及其基础脆弱的投资行为不仅制约着风险资本渠道的形成，而且限制了风险资本的风险规避。
　　（二）发挥政府在风险投资中的作用。风险投资作为市场行为不宜采用官办形式，但它却离不开政府的支持，政府应该创造有利于风险投资发展的社会环境、政策和法律环境，并给予积极的支持。政府宜采取“支持而不控股，引导而不干涉”的态度来发挥其在我国风险投资中的作用。主要表现在：第一，制定有利于风险投资发展的鼓励支持政策，主要包括税收优惠政策、提供贷款担保政策、政府采购和拨款资助政策、产业引导政策等。第二，建立信息网络。政府应组织建立高效、便捷、沟通的风险投资信息网络，为风险投资者和高新技术企业牵线搭桥。第三，培育适应风险投资需要的各类中介机构，包括风险投资协会、标准认证机构、知识产权评估机构、科技项目评估机构、专业性融资担保公司等。第四，通过多种途径，大力培育复合型风险投资人才。
　　（三）建立风险资本市场即二板市场。资本市场是风险投资机制的有机组成部分，是风险资本聚集、流通和产权交易的场所。一方面，风险企业通过资本市场筹资，获得资金支持，同时，使风险公司上市(IPO)方式也是风险资本实现退出的首要和最佳方式。我国目前的证券市场即主板市场尽管在总体经济改革和投融资改革中发挥了巨大的作用，但由于种种原因，难以为风险投资提供通畅的IPO渠道，使主板市场很难成为我国风险投资体系的有机组成部分。为此，必须成立专门适应风险投资需要的二板市场。
　　（四）加快风险投资立法工作，加强风险投资法制建设。本文将在后对此专门论述。
　　三
　　政府法规是风险投资机制建立和运行的一个不可缺少的要素。风险投资是一种市场行为，而这种市场行为一方面要有法律的支持和保障，也要由法律加以规范，使其能稳定健康地运行。尤其是，风险投资是投资行为与金融行为的结合，投资与投机的结合，这种行为如果没有法律规范进行调整，将可能引发金融动荡，甚至引起经济危机。因而，法制建设在风险投资机制中起着至关重要的作用。美国、日本、韩国等国，为了促进本国风险投资业的发展，都制定了相关法律制度，如美国的《小企业投资法》、《公众风险投资基金法》等，日本的《日本小型企业投资法》、《关于促进中小企业创造性事业活动的临时措施法》等，韩国的《中小企业创立支持法案》、《新技术财政资助条例》等，我国台湾地区制定了《风险投资业管理规则》。我国风险投资机制的建立，其当务之急就是要加快风险投资的立法工作，加强风险投资法制建设。
　　目前，我国的风险投资法制建设，主要是加快风险投资立法的步伐。由于我国的风险投资刚刚起步，相应的法律法规还未制定，而原有的法律法规由于历史原因也不能适应风险投资这种新事物的需要甚至对风险投资构成障碍，因而，风险投资立法就成为风险投资法制建设的当务之急。具体包括以下二个层次的立法工作：
　　（一）对现有相关法律法规进行修改、补充和完善。风险投资的新经济即知识经济时代的产物，其运行规则与传统经济（旧经济）的运行规则有重大差异，而我国现有法律体系是建立在传统经济的基础之上的，是对传统经济的法律调整。由于新旧两种经济的运行方式与运行机制的差异，使调整两种经济运行方式的法律制度也有不同。新经济的出现将对现有法律体系造成重大冲击，也是对现有法律体系的突破。现有法律体系由于

时代局限，并未对新经济时代的风险投资加以调整，现有法律的许多内容甚至对风险投资的运行构成法律障碍。因而，风险投资立法的首要工作就是对现有法律加以修改、补充和完善，以消除风险投资的法律障碍。主要有：
　　1.  关于风险投资主体的法律法规。风险投资的运行必须要有风险投资主体即风险投资公司的参与。美国最普遍的风险投资主体是风险投资公司，而美国的风险投资公司的典型法律形式是有限合伙制，即由承担有限责任的有限合伙人和承担无限责任的普通合伙人组成。这种有限合伙制的组织形式在公司法上属于两合公司。美国的有限合伙制的组织形式运行较为成功，我国可以借鉴。但我国现《公司法》规定的公司种类只包括有限责任公司和股份有限公司，为适应风险投资的需要，借鉴美国的风险投资公司组织形式，我国可以实行有限合伙制形式即两合公司形式。这就要对我国现《公司法》第2条进行修改，加入两合公司这种公司形式。另外，对风险投资公司登记核准的相关规定如《公司登记管理条例》也应作相应修改。
　　2.  关于风险投资对象的法律法规。风险投资的投资对象主要是高新技术企业和中小型企业。应在相关法律法规中规定高新技术企业和中小型企业的法律标准。高新技术企业的标准可采用产业的标准或产品的标准进行定义。中小企业是指高科技的中小企业，可按其实收资本金或高科技产品的产值或销售额进行界定。目前应加快制定这方面的法律法规，以使风险投资公司的投资对象和投资范围有法可依。
　　3.  关于风险资本筹集的法律法规。风险投资的重要条件是有巨大的风险资本来源和通畅的风险资本筹集渠道。美国风险资本的主要来源是养老金、保险基金、捐赠基金等。而我国目前的风险投资资本主要来源于政府出资和企业（主要是国有企业）出资，这一方面限制了风险资本的来源，也集中了风险投资的投资风险。为拓宽我国风险资本的来源渠道，分散风险投资的投资风险，我国应允许养老金、保险基金、银行资金进入风险投资领域。为此要对目前相关法律进行修改。如我国《保险法》第104条“保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。”《商业银行法》第43条“商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资”等规定，就在法律上限制了保险资金、银行资金进入风险投资。这些内容应加以修改，从而为这些资金进入风险投资业扫清法律障碍。另外，为广泛吸收社会闲散资金进入风险投资，我国可专门成立风险投资基金公司，设立风险投资基金，为此应制定《投资基金法》或《风险投资基金管理条例》。再有，使风险企业上市(IPO)也是风险企业筹集风险资本的重要途径，但依现《公司法》的规定，IPO方式却难以运行。《公司法》第152条规定上市公司的条件包括“公司股本总额不少于人民币五千万元”，“开业时间在三年以上，最近三年连续盈利”，第137条规定公司发行新股必须具备的条件包括“公司在最近三年连续盈利，并可向股东支付股利”，“公司预期利润率可达同期银行存款利率”等规定，而风格企业一般是难于符合以上条件的，应对公司法的以上内容进行修改，放宽上市条件和再融资条件，包括公司股本总额低于现标准，公司上市和发新股可不要求盈利等，使IPO方式在我国可行，为风险企业提供广阔的融资渠道。
　　4.  关于风险投资退出机制的法律法规。便捷的退出渠道是风险投资成败的关键。风险投资的退出渠道包括IPO、并购、场外交易、清算或破产等。为此应对现有法律如《公司法》、《证券法》、《破产法》等加以修改或完善。(1)关于IPO方式，上市条件应放松，前面已有论述。上市后的信息披露，股权转让等内容也要变化。如信息披露，现《公司法》第156条规定上市公司在每会计年度内半年公布一次财务会计报告。而在IPO方式中，则要求每一季度公布一次。股权转让方面，《公司法》第147第、149条的规定也应修改，允许风险企业的董事、监事、经理在一定条件下在任职期间内转让公司股份，允许风险企业回购本公司股份。(2)关于并购。并购包括被大公司收购和企业回购等。作为风险投资的一种重要退出方式，在《公司法》、《证券法》中应作规定。(3)关于场外交易。我国原有一些地方交易中心进行场外交易，但1997年全融风暴后，国家为整顿金融秩序，已将各地的场外交易关闭。将来条件成熟后，可在规范、监管的前提下适当放开场外交易，以使风险投资多一条退出渠道，这也有赖于制定相应的法律法规。(4)关于破产。由于风险投资存在高比例的失败现象，使破产清算成为风险投资退出方式的一种特殊情形。目前我国《企业破产法（试行）》又适用于国有企业的破产案件，《民事诉讼法》所规定的破产还债程序只过于粗疏，因而应加紧制定新的《破产法》，其中对风险投资企业和风险投资公司的破产问题也可作相应规定。
　　5.  关于知识产权的法律法规。风险投资的目的之一是推动科技成果容易被剽窃和仿冒。为保护科技成果的创造者的利益，完善的知识产权法律体系不可缺少。我国已有《专利法》、《著作权法》等知识产权方面的法律法规，但应根据风险投资的需要，在现有法律法规中作相应规定和完善。
　　6.  关于鼓励风险投资的相关法律法规。为鼓励风险投资，国家可采用多种优惠措施，如(1)税收优惠。可降低风险企业的增值税、所得税、从事风险投资业的科技人才的个人所得税等，我国现《增值税条例》、《所得税条例》、《个人所得税法》应增加相关内容。(2)信贷优惠。处于创业阶段的风险企业往往不能盈利，按现在法律规定难以在银行获得信货支持。为扶持风险企业的创业，可对其实行信贷优惠，办法可类似国家目前对国有企业和外经贸企业的封闭贷款办法，对符合条件的创业企业实行封闭贷款，制定《高科技企业封闭贷款管理办法》。
　　（二）制定《中华人民共和国风险投资法》。在对现有的相关法律法规进行修改、补充和完善的基础上，一旦条件成熟，可制定《中华人民共和国风险投资法》，以对我国的风险投资机制的建立和运行进行全面系统的法律调整，使我国的风险投资业有法可依，有章可循，使我国的风险投资业稳定、有序、规范、健康的发展。《中华人民共和国风险投资法》的主要内容大致有：
　　1.立法宗旨与调整范围。
　　2.风险投资公司的组织形式、设立条件和设立程序。风险投资公司的组织形式包括独资、合伙、有限合伙（两合公司）、有限公司或股份有限公司等形式。对不同形式的风险投资公司，其设立条件和设立程序作不同的规定。
　　3.风险资本的筹集。规定允许养老金、保险基金、银行资金以及其他社会资金进入风险投资，对它们进入的渠道和规则作不同的规定。并对风险投资基金的设立、运作、管理、利润分配等加以规定。
　　4.风险资金的投资范围、投资原则和投资程序。风险投资的范围限于高科企业和有成长性、竞争力的中小企业。风险投资的原则包括组合投资原则、联合投资原则、分类投资原则和匹配投资原则等。风险投资的程序包括风险企业和风险项目的筛选、评估、审查、立项、投资与经营等。
　　5.风险企业的上市。包括上市条件、上市程序、信息披露、再融资条件、交易规则、收购、摘牌等。

>　　6.风险企业的清算、破产。
　　7.中介组织的设立和管理。
　　8.监督与法律责任。

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